La primera batalla previsional serán los independientes

Hay riesgos políticos de incorporar a la cotización obligatoria a este grupo, especialmente los trabajadores del Estado.

Que viene una propuesta del gobierno de reforma previsional no es sólo ineludible, sino anunciado. Lo que falta confirmar es si el Ejecutivo ingresará al Congreso un globo sonda de altísima sensibilidad para testear la capacidad de construir acuerdo en este ámbito. Así podría calificarse el proyecto que introduce gradualidad en la cotización de los trabajadores independientes que emitan boletas de honorarios, que se ha estado trabajando en forma paralela al de la reforma previsional. Al igual como ocurre con el aumento de la edad de jubilación de las mujeres, hay consenso total técnico sobre que es una medida que hay que impulsar, pero implica costos políticos que nadie quiere pagar. Como por ley debieron comenzar a cotizar a partir de enero de este año, no hay tiempo que perder.

Pero los riesgos politicos de esta opción no son menores. El más relevante: lo que está pasando con los trabajadores a honorarios que se desempeñan en el sector público, un grupo numeroso, activo y organizado.

Historial de postergaciones

Cuando en 1980 se creó el sistema previsional regido por el DL 3.500, no se consideró necesario establecer la cotización obligatoria para los trabajadores independientes. Se resolvió, en cambio, que impusieran sus cotizaciones en forma voluntaria. El tronco de ese sistema estaba basado, así, en los trabajadores con contrato de trabajo del sector civil de la sociedad.

En la reforma de 2008, que creó el pilar solidario del sistema previsional, se incorporó el título IV de la ley la obligación de los trabajadores independientes de cotizar para salud y previsión social por las rentas que perciban por concepto de honorarios o participación en sociedades de profesionales. Se establecieron dos condiciones elementales: que esas cotizaciones irían aumentando gradualmente desde 2012 a 2015 hasta llegar al 10% que financian los empleados con contrato, y que en esa transición las personas podrían elegir no cotizar. Cuando llegase el fin de la transición, sin embargo, la cotización sería obligatoria, tal como el resto de los trabajadores cotizantes con contrato. La fecha de inicio de las imposiciones obligatorias, de acuerdo con esa legislación, sería 2015: a falta de pagos mensuales, en la operación renta 2016.

Sin embargo, cuando faltaban apenas tres meses para que se verificara ese pago de impuestos, el Congreso aprobó la propuesta del Ejecutivo que postergaba la obligación a 2018 y además desvinculaba los pagos a previsión de los de salud y seguridad laboral. O sea, este es el último año en que se puede renunciar a cotizar. 

La ley vigente dice que desde el 1 de enero de 2018 todos los trabajadores independientes que emiten boletas de honorarios deben cotizar el 10% de su renta en una AFP para su futura pensión (más la comisión de la AFP), 7% para salud, 1,41% para el actual seguro de invalidez y sobrevivencia, y 0,95% para la ley de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales (más un cargo adicional asociado a la actividad en que se desempeña el trabajador, si viene al caso).

Sólo una minoría cotiza

Según la más reciente información disponible en la Superintendencia de Pensiones, al 10 de mayo un total de 501.205 trabajadores independientes había cotizado alguna vez en alguna AFP, pero de ellos sólo 137.535 estaban al día en sus pagos. Se trata de un rango muy menor respecto del total de trabajadores que deberían estar cotizando en forma activa. Según el último boletín del Instituto Nacional de Estadísticas, en el trimestre enero-marzo 2018 el total de trabajadores por cuenta propia llegó a 1.782.600 personas. El segmento de cuenta propia incluye a personas que trabajan en forma independiente, pero tanto en el mercado formal (por ejemplo, que emitan boletas) como informal.

Según datos del Servicio de Impuestos Internos (SII), si en 2013 un total de 846.958 contribuyentes que percibieron rentas por concepto de honorarios o participación en sociedades de profesionales renunciaron a cotizar, esa cifra se fue incrementando gradualmente. Al cierre de la Operación Renta 2018, los trabajadores independientes que solicitaron renunciar al descuento de sus cotizaciones fueron 1.400.000 personas. 

Esta realidad “da cuenta lo complejo que puede ser el cumplimiento de la normativa vigente, que obligaría en la práctica a los trabajadores a honorarios a comenzar a cotizar (en la práctica) a partir de abril del próximo año al menos 19,77% de su remuneración imponible“, señaló en enero de este año la investigadora de Libertad y Desarrollo Alejandra Candia, hoy subsecretaria de Evaluación Social. En el texto, Candia también abogaba por legislar sobre este tema de manera separada (del proyecto global de pensiones) y “ojalá pronto”. Seguramente ese planteamiento tendrá mayor resonancia ahora que el Ministerio de Desarrollo Social se incorpora al equipo técnico que está trabajando la propuesta en pensiones.

Lo que baraja el gobierno

El panorama general está claro. Tampoco hay duda respecto de qué es lo que hay que hacer. Lo dijo el Presidente Sebastián Piñera en la visita a la Asociación Chilena de Seguridad en el marco de las actividades del Día del Trabajo: “Vamos a iniciar de una vez por todas el proceso de incorporación, a nuestro sistema de seguridad social, de los trabajadores independientes, que se ha venido postergando permanentemente, y lo vamos a hacer en forma gradual, porque es la forma más eficiente de hacerlo, pero vamos a partir en forma inmediata”.

Lo que baraja el gobierno en esta materia tiene como base lo que planteó la propuesta de la administración bacheletista incluida en el proyecto que aumentaba la cotización en 5% y que no sorteó su primera valla legislativa. Significa no posponer nuevamente la obligación de cotizar, sino partir ya pero con montos graduales, para que el impacto en las rentas líquidas de los independientes no sea tan fuerte.

El proyecto del gobierno anterior, corregido por una indicación en enero, proponía una gradualidad de ocho años para que los trabajadores independientes cotizaran el total de lo que les correspondiera, ya sea el 10% actual o una cifra de 15% de la renta imponible en el caso de la reforma previsional planteada por la administración Bachelet. Así, partía el primer año con la obligación de aportar el 12,5% de la tasa de cotización total (es decir, el 12,5% del 10%, si se toma la tasa obligatoria de cotización previsional de hoy). Ese 12,5% inicial subía cada año a 25%, 37,5%, 50%, 62,5%, 75%, 87,5% y 100% de la remuneración imponible, respectivamente. La cotización de salud y seguridad laboral recién se haría exigible a partir del noveno año; es decir, se mantenían desvinculados ambos aportes y hacía obligatorio estos últimos pagos solo cuando las obligaciones previsionales ya fueran plenamente exigibles.

El tema no alcanzó a ser tratado en profundidad en la reunión de trabajo con el Mandatario que el jueves 10 de mayo sostuvieron los ministros de Hacienda y Trabajo y los integrantes del comité técnico liderado por el asesor presidencial Augusto Iglesias.

Pero la subsecretaria de Previsión Social, María José Zaldívar, afirmó a PAUTA.cl que la cotización de independientes “es un proyecto de ley separado de la Reforma Previsional. El equipo técnico de la Subsecretaría de Previsión Social está trabajando en una propuesta que se encuentra en estado avanzado y en espera de definiciones. Estamos conscientes de la urgencia de dar una solución vía proyecto de ley a este tema, lo antes posible”.

La autoridad enfatizó que el objetivo es “generar una solución completa y para ello se usarán los tiempos que una propuesta técnica y seria requiera”.  Los tiempos se han acelerado, porque el Presidente de la República quiere anunciar los detalles de la reforma previsional en el mensaje presidencial del 1 de junio.

Los riesgos políticos

Sin embargo, en el mundo político se ven nudos que resolver antes de avanzar en este tema. En primer lugar, qué tan conveniente es separar esta parte del nudo previsional de la reforma completa. Existe cierta urgencia en solucionar este tema con antelación suficiente para que los trabajadores independientes se informen y asimilen el cambio, pero si el debate se complejiza y no se logra avanzar, eso empina más la cuesta para una reforma que no será fácil. “No sé si ganamos algo con separar este tema, porque aunque tratemos de debatir solo esto igual se abrirá todo el problema de las AFP y pensiones”, comentó un parlamentario oficialista que pidió reserva de su nombre.

Un segundo nudo es qué tanto apoyo puede lograr una propuesta de gradualidad, considerando que el aplazamiento previo se aprobó con amplias mayorías y las señales que han enviado parlamentarios de oposición.

En enero, la bancada de diputados comunistas ingresó un proyecto de acuerdo para pedir al gobierno que se volviera aplazar la entrada en vigencia de la obligación de cotizar; solicitud que fue reiterada en abril en un proyecto de acuerdo  suscrita por 20 senadores de la ex Nueva Mayoría. Esto, como señaló el senador Carlos Bianchi, porque “los argumentos que algunos esgrimimos el 2016 para aplazar esta ley a 2018 siguen plenamente vigentes y aconsejan posponer nuevamente la medida, mientras no se discuta en profundidad la reforma previsional que Chile necesita”.

Otro factor a considerar es el peso de la bancada del Frente Amplio, que suscribe las tesis del movimiento No + AFP y que ha hecho suyas las demandas del grupo quizá políticamente más relevante en este debate: los trabajadores a honorarios del sector público.

Honorarios organizan sus demandas

Lo resumió así un diputado de centroizquierda que solicitó resguardo de su nombre: “Las movilizaciones que hemos visto en el Congreso y en calles cuando se discute el reajuste del sector público no serán nada cuando se vuelva a tocar un tema que afecte a los trabajadores a honorarios del Estado”.

Se trata de un contingente de trabajadores que sólo ha crecido en los últimos años. Según el informe de Estadísticas de Recursos Humanos del Sector Público 2007-2016 de la Dirección de Presupuestos, si en 2010 había poco más de 25 mil trabajadores a honorarios en el sector público, en 2016 superaron los 46 mil. Como es lógico para un grupo numéricamente significativo como éste, en el último tiempo ha surgido una unión y una federación que representan sus intereses y que han expresado su rechazo a la obligación de efectuar cotizaciones mientras no se aborde de manera integral el problema de condiciones laborales precarias que enfrentan, según afirman.

En esta dirección, los tribunales de justicia y Contraloría han jugado un papel de primera importancia. En fallos recientes, según expertos, han determinado que un trabajador del sector público contratado a honorarios que cumple tareas en forma regular tiene un contrato de trabajo y, por ende, el Estado debe brindarle las mismas condiciones que un trabajador a contrata, incluido el pago de las cotizaciones previsionales.

Esta es la postura que también sostiene el presidente de la Agrupación Nacional de Empleados Fiscales (ANEF), Carlos Insunza, quien declaró que “la incorporación de todos los trabajadores al sistema previsional más allá de sus formatos contractuales es una necesidad, pero hay que considerar que el sistema de pensiones requiere una reforma profunda que termine con el esquema de las AFP y se sustituya por uno estatal”.

Sobre la situación particular de la incorporación de los trabajadores a honorarios, el dirigente sostuvo que “se requiere que el Estado resuelva esta deuda que tiene con trabajadores que se desempeñan en formatos precarios, que se elimine esa forma de contratación y que pasen a la contrata como se ha estado haciendo en últimos años”. Carlos Insunza advirtió que “habrá que ver cuál es la propuesta del gobierno porque tal vez eso puede descomprimir una situación compleja para el año próximo”.

Nada de esto es novedad para la administración Piñera. La subsecretaria Zaldívar afirmó que “el gobierno está preocupado por esta situación y por eso la propuesta que se está evaluando para incorporar a los trabajadores independientes al sistema de pensiones establece una gradualidad lo más amplia posible, haciéndose cargo del impacto que ello puede tener sobre los ingresos de estas personas”. Insistió en que el objetivo final “es acabar con las diferencias de acceso a la seguridad social entre trabajadores dependientes –que cotizan en el sistema y, por tanto, tienen acceso a los beneficios que brinda la Ley de Accidentes del Trabajo, y el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia, entre otros–,  y los trabajadores independientes, que se encuentran hoy totalmente desprotegidos”.