Los nudos del próximo cambio en el financiamiento de las compras militares

Derogar la ley reservada del cobre no es difícil, sino afinar el mecanismo que la sustituya. El control civil del gasto en armamento surge como foco de controversia.

El anuncio del Presidente Sebastián Piñera en el mensaje del 1 de junio fue claro: se avanzará en modificar el financiamiento del armamento de las Fuerzas Armadas, reemplazando el aporte correspondiente al 10% de las ventas anuales de Codelco establecido en la llamada Ley Reservada del Cobre (que ya no es reservada).

Lo siguiente no lo dijo el Mandatario, pero esto implica un cambio del paradigma que ha regido en los últimos 70 años: el presupuesto integral de las Fuerzas Armadas se discutirá en el Congreso y no reservadamente entre los mandos militares y el Ejecutivo. Esto, claro, si ese avance se concreta, porque Jefes de Estado anteriores (entre ellos, el actual) hicieron anuncios similares, pero concluyeron sus períodos sin ningún cambio.

Mientras tanto, el Ministerio de Defensa avanza en la propuesta que quiere presentar al Congreso a más tardar en el último trimestre del año, lo que exige afinar criterios con Hacienda y la Presidencia.

Junto con el discreto trabajo prelegislativo con distintos sectores políticos para evaluar la viabilidad de la propuesta, el ministro de Defensa, Alberto Espina “mantiene permanente comunicación con los comandantes en Jefe de las instituciones de la Defensa y hemos tenido el apoyo técnico de las Fuerzas Armadas para avanzar en esta materia”, comentó el subsecretario para las Fuerzas Armadas, Juan Francisco Galli.

Derogar el mecanismo de la exley reservada y la carga que implica para Codelco genera consenso y hay bastante acuerdo en torno a la estructura del mecanismo de sustitución. Pero un ámbito asoma como el foco de mayor conflicto: el control civil del gasto militar en armamento.

Las líneas gruesas

La propuesta de Defensa se basa en el proyecto de ley presentado en el primer gobierno del Presidente Piñera, que fue aprobada en la Cámara de Diputados pero en 2013 se estancó en el Senado. La decisión es reactivar esa iniciativa con los ajustes ndel caso. “Estamos estudiando las modificaciones que son necesarias, pero lo razonable es seguir la discusión ya avanzada y así aprovechar el trabajo legislativo realizado”, comentó el subsecretario Galli a este medio.

La autoridad explicó que el objetivo es derogar la ley del cobre y establecer un mecanismo de financiamiento estable y plurianual que garantice la inversión en desarrollo y el sostenimiento de las capacidades estratégicas de la defensa. Ello incluye un piso mínimo garantizado y mantener el fondo de contingencia vigente.

En lo fundamental, el proyecto de 2011 distingue entre el financiamiento de las actividades generales de la Defensa, que se mantiene en forma anual en el presupuesto, y de las capacidades estratégicas (material bélico y mantenimiento asociado). Para estas últimas crea un sistema de financiamiento separado compuesto de un presupuesto plurianual (cuatro años) que se discute en el Congreso del mismo modo que el resto del presupuesto estatal.

Se suma el Fondo de Contingencia Estratégico vigente, de modo que los recursos actualmente acumulados no se destinen a otros fines que los de la Defensa. En la iniciativa que está en el Senado, esos recursos se usan para enfrentar situaciones especiales como guerras y desastres naturales, y también para aprovechar oportunidades de compra de material bélico.

El senador Pedro Araya, que integra la Comisión de Defensa de la Cámara Alta, sostuvo que es clave que exista “altura de miras de parte de todos los parlamentarios para discutir este tema, ya que necesitamos buscar mejor mecanismo para que las Fuerzas Armadas cuenten con los recursos para cumplir el rol que les encarga la Constitución, eliminando la pesada carga que implica para Codelco la entrega del 10% de sus ventas”.

El piso mínimo

Un tema de debate es la propuesta de un piso mínimo garantizado para las Fuerzas Armadas, que el proyecto de 2011 definía que “en ningún caso” podrá ser inferior al 70% del monto promedio de la inversión financiada por la ley Reservada del Cobre entre 2001 y 2010.

El senador Víctor Pérez (UDI), integrante de la Comisión de Defensa de la Cámara Alta, comentó que el piso mínimo es un componente esencial de la indicación sustitutiva en elaboración, junto con el presupuesto plurianual y el fondo de contingencia. “Sin los tres elementos no es viable un proyecto de financiamiento para las Fuerzas Armadas y por eso los tres van a estar. Pero en el caso del piso mínimo necesariamente se requiere ajustar la fórmula de cálculo de ese monto, ya que los parámetros están desactualizados”, afirmó.

En la oposición no es claro que la idea de un piso mínimo tenga respaldo, fundamentalmente porque ese financiamiento básico no existe ni siquiera para programas sociales. Además, plantean que en periodos de estrechez económica sería difícil que este último gasto debiera ajustarse y los recursos para las Fuerzas Armadas no.

El presidente de la Comisión de Hacienda del Senado, Juan Pablo Letelier (PS), afirmó que el debate parlamentario debe abordar la reducción del gasto militar, estableciendo un rango acorde con las necesidades objetivas del país que a su juicio “están muy por debajo” de los niveles que hoy existen. “Para realmente avanzar en un cambio de fondo necesitamos tener la voluntad política de reducir el gasto militar y no tener miedo a la reacción de los militares en ese contexto. Eso no es necesariamente contradictorio con presupuestos plurianuales, cuya ejecución tendrá que irse evaluando varias veces en el año por las instituciones democráticas del país”, opinó.

Opacidad y débil vigilancia

En un detallado análisis y propuesta sobre el financiamiento militar realizado para el Centro de Estudios Públicos, el actual director del INE, Guillermo Patillo, explicó que los recursos de la ley del cobre se dividen por tercios iguales para cada una de las ramas de las Fuerzas Armadas, su utilización no requiere sanción del Congreso y se registran en una contabilidad paralela, reservada, que no es consolidada con el resto de la información financiera del Estado.

El economista afirmó que “no se ve razón alguna, ni política, técnica o de cualquier otra índole, que justifique que un bien público por excelencia, como es la defensa nacional, no se discuta de cara a la ciudadanía que los legisladores representan”. Agregó que el tratamiento secreto y reservado debería limitarse “sólo a lo estrictamente necesario: decisiones específicas de compra de tal o cual material bélico e infraestructura asociada”.

La mecánica del gasto parece simple: los recursos que transfiere Codelco se mantienen en un Fondo de Contingencia Estratégico, que desde 2011 administra el Banco Central. Desde allí se giran los recursos hacia las Fuerzas Armadas por instrucción del Ministerio de Hacienda, sobre la base de las indicaciones de Defensa. Toda la información sobre ese fondo, incluyendo su monto actual y las transferencias, es reservada.

Un exfuncionario que conoce el detalle de esas operaciones explica que es limitada la capacidad del Ejecutivo para evaluar la calidad del gasto militar. Un ejemplo: los recursos de la ley del cobre pueden usarse sólo en material bélico y el presupuesto normal financia gasto corriente (remuneraciones, funcionamiento, entre otros). Pero el límite entre ambas áreas puede ser difuso (uniformes especiales, cascos, combustible para aviones, sistemas computacionales) y si se aprieta el gasto por un lado, se infla por el otro, lo que es difícil de controlar.

Otro tema es que debido a los montos que implica la adquisición de fragatas o helicópteros, por ejemplo, es habitual la compra a plazos. Entonces, cada rama de las Fuerzas Armadas negocia con Hacienda cuánto gastará anualmente en función de las cuotas que están pagando y el gasto comprometido hacia adelante, y el resto se queda en el Fondo Estratégico. Los montos de gasto anual son similares entre las tres ramas.

Esto genera al menos tres efectos: uno, esta mecánica difiere de la propuesta de un piso mínimo. Dos, en términos fiscales lo que se anota en el Balance Estructural es la cuota, aunque comprar un avión a 10 años plazo es gasto hoy. El símil es que cuando el Estado construye un hospital que toma siete años, el total se anota en la programación del gasto, aunque los desembolsos sean anuales. Tercero, en periodos de estrechez fiscal, la construcción del hospital se puede hacer más gradual extendiéndola en el tiempo o incluso en el extremo detener; no es el caso respecto del pago de la cuota del avión militar que ya está en uso.

El control civil

El senador Juan Pablo Letelier fue enfático en el punto: “Necesitamos establecer los mecanismos de control democrático sobre el gasto, que hoy no existen en lo más mínimo. La propuesta de Piñera no cambia esa realidad”.

La propuesta que el gobierno trabaja en esta materia considera que tras el debate presupuestario en el Congreso, los gastos en material bélico se ejecutarán mediante decretos conjuntos de los Ministerios de Defensa y Hacienda, que serán reservados y no tendrán que seguir el trámite habitual en la Contraloría, aunque quedarán registrados en ese organismo que podrá ejercer sus funciones de fiscalización en forma reservada. También se establece que el Ministro de Defensa informe sobre la materia anualmente a las respectivas comisiones del Congreso.

“El proyecto que envió el Presidente Piñera en su primer gobierno abordaba este tema de una manera específica, avanzando en aquello en que no se dio ningún paso en los 24 años en que gobernó la Nueva Mayoría, al establecer en primer lugar la discusión del presupuesto militar en el Congreso”, destacó el senador Víctor Pérez. Añadió que sin duda el gobierno “también va a perfeccionar esas normas para que exista un control más adecuado de los gastos de las capacidades de Defensa”.

El senador Pedro Araya (DC) enfatizó que el control del gasto militar hoy se ha vuelto más relevante “a raíz de lo que hemos conocido sobre el fraude a la ley reservada”, una millonaria estafa por la que fueron sumariados 31 oficiales y funcionarios del Ejército -también conocida como “milicogate”-, que motivó una investigación de una comisión investigadora de la Cámara de Diputados. “Lo que tenemos hoy es muy débil. El Congreso recibe una cuenta anual de en qué se gastaron las platas, es algo formal, pero no de detalle. Hay que discutir no sólo el rol del Congreso, sino también de la Contraloría sobre el sistema”, afirmó.