El poder del director del Trabajo entra al debate

Uno de los proyectos de la reforma laboral que el Gobierno prepara para marzo incluye la modernización a la Dirección del Trabajo. Y la propuesta que limita la facultad interpretativa de la ley laboral que tiene el director del servicio divide a los expertos.

Con la decisión de dividir la reforma laboral en varios proyectos separados, el Gobierno busca abrir espacio para avances en materia laboral que no sean presa fácil del entrampamiento político.

Es un enfoque que puede ayudar a iniciativas como la modernización institucional del Servicio Nacional de Capacitación y Empleo (Sence) y de la Dirección del Trabajo (DT), donde se aprecian espacios de convergencia. Como contrapartida, esto concentra el fuego político en la reforma a los derechos colectivos de los trabajadores, el ámbito de mayor interés para el mundo empresarial.

En el caso de la DT, parece haber espacio para avances basados en los acuerdos logrados entre los expertos técnicos convocados por el Ministerio del Trabajo. Nadie duda de la urgencia de digitalizar los trámites para agilizarlos, tarea que ya se está enfrentando a través del Programa de Modernización Hacienda-BID. Tampoco parece controversial separar las funciones de fiscalización de las de sanción y revisar los montos de las multas, considerado que actualmente una microempresa (hasta cinco trabajadores) y una pequeña empresa (hasta 49 trabajadores) están en el mismo tramo.

Pero hay otros temas donde hay más diferencias, como la forma de designación del director del servicio y las limitaciones que podrían sufrir sus facultades interpretativas a través de dictámenes.

Además, hay que considerar la propuesta de la administración anterior, congelada en el primer trámite en el Senado tras su ingreso en septiembre de 2017, que entre otras materias planteaba reestructurar las plantas del servicio y creaba nuevos incentivos para sus funcionarios. Políticamente, resulta difícil obviar estas ideas “modernizadoras”, que estaban financiadas a un costo en régimen de $4.494 millones.

Designación política

Más allá de las competencias técnicas de los designados, la nominación del director del Trabajo ha sido una facultad presidencial que se ha ejercido con celo. Con la reforma aprobada en 2016 al sistema de Alta Dirección Pública (ADP), se incluyó ese cargo entre los obligados a emplear dicho proceso de selección, pero el Presidente Sebastián Piñera optó por nombrarlo directamente usando su cupo de 12 cargos de designación directa tras asumir su mandato.

La mesa técnica ahora propuso una innovación: que la designación presidencial de esa autoridad unipersonal incluya ratificación del Senado, aunque Andrea Repetto, Eduardo Engel y David Bravo fueron más allá y recomendaron que los candidatos provengan de una lista corta producto de un concurso público del sistema ADP.

El grupo de expertos también planteó que esa autoridad sea un técnico en materia de normativa laboral, cuente con inamovilidad y su duración en el cargo evite los ciclos políticos.

“La preocupación fundamental es dar estabilidad y predictibilidad a las políticas públicas que se implementan a través de la Dirección del Trabajo. Se ha visto que dependiendo del cambio de gobierno hay énfasis distintos y decisiones diferentes o contradictorias”, afirma el abogado y director del departamento de Derecho del Trabajo y Seguridad Social de la Universidad de Chile, Luis Lizama, quien integró la mesa técnica. Agrega que la nominación presidencial con acuerdo del Senado “supone una designación más compleja y con acuerdo entre la autoridad Ejecutiva y Legislativa”.

La abogada experta en asuntos regulatorios Danielle Zaror destaca el carácter eminentemente técnico que deben tener esta autoridad y añade que la inamovilidad “busca darle independencia, de manera que pueda tomar decisiones; que, aunque incómodas para la coalición gobernante, le permitan ejecutar el mandato para el que fue nombrado”. Explica que las causales de remoción deben estar establecidas en la ley y que el plazo de cumplimiento de funciones debería ser superior o al menos intercalarse a periodos políticos sucesivos, para “no asociar gestión y nombramiento a un determinado color político”.

Estabilidad en la doctrina

Lo ocurrido con los grupos de trabajadores que se unen para negociar con su empleador revela dramáticamente los cambios de visión de un gobierno a otro: en marzo de 2017, el director del Trabajo del gobierno anterior emitió un dictamen que señalaba que la entidad carecía de facultades para regular a esos grupos; la doctrina sufrió un giro de 180 grados con el dictamen de julio de su sucesor.

La mesa técnica propuso crear un consejo consultivo que asesore al director “en la elaboración de dictámenes, oficios, circulares e instrucciones cuando se trata de nueva doctrina o reconsideración de doctrina vigente”. Aunque las opiniones de esta instancia no son vinculantes, deberán ser públicas.

“Con esto se busca garantizar mayor objetividad y estabilidad en los pronunciamientos del servicio cuando se trate de una regla nueva, evitando cambios bruscos de doctrina que puedan provocar incertidumbre. Es complejo lo que hemos visto, que a partir de la misma regla se llega a conclusiones completamente distintas”, comenta Luis Lizama, quien dirigió el departamento jurídico de la DT entre 1994 y1998.

Difiere el profesor de derecho administrativo de la Universidad de Chile e investigador de Espacio Público, Luis Cordero. Recuerda que hay varias entidades públicas que tienen facultades interpretativas (como SII y superintendencias) y, cuando se demanda mayor control para esa facultad, surgen ideas como instalar un órgano al costado o transformar la instancia directiva superior en colegiada, como el Banco central o la Comisión para el Mercado Financiero.

“Más que ajustes caso a caso, se debiera hacer un análisis sistemático para todas estas instituciones, porque de lo contrario nos vamos a llenar de órganos colegiados que son de control para esa potestad administrativa”, afirma. A su juicio, el consejo propuesto para la DT “es una solución fácil que busca controlar a un servicio y no mira problema en su globalidad”. Insiste en que lo importante es perfeccionar los procedimientos que se utilizan para la interpretación, por ejemplo, si se requieren informes previos o cumplimiento de determinadas actuaciones.

El profesor de derecho administrativo en la Universidad Autónoma Sergio Cea describe que la DT tiene entre sus funciones la de fijar de oficio o a petición de parte por medio de dictámenes el sentido y alcances de las leyes de trabajo. “A mi entender no tiene sentido un ente colegiado asesor de naturaleza consultiva para interpretar administrativamente las leyes laborales”, opina. Señala que en ese caso la DT debería transformarse en un servicio público colegiado. Además, recuerda que cualquiera que sea la estructura administrativa que se instituya, “la interpretación jurisdiccional será la que prevalecerá. Ejemplos claros lo hemos tendido con la Contraloría General en estos últimos tiempos”.

Para Danielle Zaror, la propuesta de reforma despoja de un atributo que le pertenece al director de la DT para entregárselo a un consejo, que tendría esta única atribución ejecutiva, ya que la mayoría y más importantes atribuciones de dirección superior siguen estando en manos del director. La experta señala que tanto en el informe de la comisión dirigida por Patricio Meller en 2007 como en el de la mesa técnica de 2018 “el tema de la certeza jurídica y la discrecionalidad relacionada con los dictámenes emergen como uno de los aspectos centrales”, lo que también se cita como base de algunos cambios en el proyecto de ley presentado en 2017.

“Constatándose que es un tema que no ha sido resuelto, que genera desconfianza y pareciera estar asociado a posiciones políticas más que a criterios jurídicos, me parece que es una solución que puede traer confianza a empleadores y trabajadores”, afirma la abogada. Agrega que los cuerpos colegiados “permiten que las decisiones se tomen en un ambiente de diálogo argumentativo y aportan independencia e imparcialidad a un debate que ha estado teñido políticamente desde siempre”.

No obstante, para garantizar lo anterior, estima relevante “ser cuidadosos en el diseño del consejo (ojalá interdisciplinario), el perfil técnico de los consejeros, y la duración y rotación de ellos, entre otras materias”.