El INE en búsqueda de su independencia

Los cuestionamientos a los datos del INE sobre el mercado laboral reviven la importancia de fortalecer su autonomía, desligándolo del ciclo político y dotándolo de un rol rector frente a los registros administrativos que del Estado.

La visión del Banco Central sobre un mercado laboral más dinámico que el reflejado en las cifras del Instituto Nacional de Estadísticas (INE) fue recibida en septiembre con escepticismo por parte del mercado. Más que centrarse en explicar su trabajo y los pasos que se están dando para actualizar el marco muestral de las encuestas, el servicio se mostró reactivo: primero ajustó al alza los datos sobre remuneraciones y ahora anunció que a fin de mes informará oficialmente sobre la subestimación de la ocupación.

Como la realidad del mercado laboral es clave en las expectativas de los consumidores, las autoridades económicas y el propio Presidente Sebastián Piñera han destacado públicamente que el crecimiento de los salarios y la creación de empleo son mayores que lo informado oficialmente. Por ejemplo, tras su reciente reunión con los empresarios, el Mandatario sostuvo que la economía “se está poniendo en marcha” y puso como ejemplo que se han creado 140 mil empleos, “y yo creo que son mucho más, porque se están subestimando, lo han reconocido el Banco Central y el INE”.

Un tema estructural, que subyace a los cuestionamientos que enfrenta el trabajo del INE, es cuán independiente es ese servicio. No es una pregunta puramente filosófica. Desde octubre de 2015 se tramita un proyecto de ley que propone crear un nuevo sistema estadístico nacional, dotando de autonomía al organismo y creando un gobierno corporativo colegiado, similar al que existe en el Banco Central. También le asigna un rol rector respecto de los registros estadísticos que generan diversas entidades públicas. La iniciativa se encuentra en segundo trámite constitucional en el Senado.

En el Gobierno parecen no haber tomado posición al respecto. El ministro de Economía José Ramón Valente, de quien depende formalmente el INE, dijo en abril que el proyecto se retomaría, pero ahora aclaró que no es una iniciativa prioritaria. “Respecto al futuro del proyecto que fortalece del INE, se están evaluando las distintas alternativas, ya que no todos los cambios necesariamente tienen que ser por ley. Cuando existan novedades se comunicarán oportunamente”, señalaron desde la cartera ante la consulta de PAUTA.

“No es necesaria la autonomía, porque en los hechos prácticos el INE es independiente”, afirmó en una entrevista en La Tercera el director del INE, el economista Guillermo Pattillo. En agosto, había expresado que la decisión del Gobierno sobre reactivar el proyecto de ley “evidentemente será un tema fundamental. La ley del INE contiene cambios trascendentes”.

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¿Por qué un INE autónomo?

Para la exdirectora del INE Ximena Clark, el organismo no es completamente autónomo. “Si bien los productos se deciden en función de elementos técnicos, el hecho de que cada vez que hay cambio de gobierno se cambie al director es la mejor prueba que no es técnicamente independiente”, explica. Señala que a nivel internacional una señal clave de la independencia profesional de los organismos estadísticos es si está definido cómo se elige o remueve al director. “No puede basarse en la mera confianza de una autoridad política, como ocurre en Chile y en casi todos los países de América Latina”, apuntó.

Para el investigador del Centro de Estudios Públicos (CEP) Andrés Hernando, “la independencia que de facto tenga el INE hoy es obviamente muy frágil y precaria. Puede ser revertida mañana si el Ejecutivo intenta afectar las decisiones que se tomen en su interior”. Explica que un INE autónomo garantiza mejor la confiabilidad del sistema estadístico nacional y que las decisiones que se tomen en su mejoramiento y evolución “serán dictadas solo por consideraciones técnicas”.

A su juicio, el objetivo de dotar al INE de autonomía “no tiene que ver con sus recursos humanos ni financieros, sino con alejarlo de las presiones políticas que pueden emanar del Ejecutivo”.

El director del Centro de Encuestas y Estudios Longitudinales de la Universidad Católica, David Bravo, también es partidario de avanzar en mayor independencia. Recuerda el “lamentable episodio del Censo 2012” que, a su juicio, motivó la decisión de sustituir a la autoridad unipersonal “que tomó decisiones inapropiadas en esa ocasión”, por un consejo directivo. “Creo que es fundamental preguntarse cómo podría evitarse nuevamente, sin un cambio de institucionalidad, un desastre como el Censo fallido de 2012”, comenta.

El experto en derecho administrativo Luis Cordero recordó que la propia administración Piñera “promovió una autonomía mayor” del INE, aludiendo al proyecto de ley presentado en 2013. “Creo que el INE requiere de ajustes normativos para reforzar su autonomía y adecuación de sus instrumentos para exigir información a terceros, para resguardar la imparcialidad de sus decisiones que es el sesgo que ha debido administrar en los últimos años. Entiendo que todos los expertos en estadísticas señalaron que es necesario realizar esos ajustes. Para eso resulta indispensable modificar la ley”, afirma

El economista jefe de LarrainVial, Leonardo Suárez, fue directo en cuanto a las razones por las que el Gobierno no tiene entre sus prioridades la autonomía del INE. “Cuesta plata y ellos quieren seguir teniendo el control. El gobierno de turno nunca está de acuerdo con darle autonomía al INE”, dijo en una entrevista con Diario Financiero.

En cambio, para la subdirectora de asuntos Jurídicos y Legislativos de Libertad y Desarrollo, Natalia González, con el marco legal vigente “el INE tiene suficientes resguardos e independencia para hacer su tarea de forma seria y técnica, como lo ha estado haciendo”. A su juicio, el proyecto presentado por el gobierno anterior “profundiza la independencia del organismo y avanza en criterios técnicos, transparencia y gobierno corporativo. Todos esos lineamientos son correctos y sería deseable que se tramitara, pero hoy no es indispensable para el INE, que tiene todas las capacidades técnicas para hacer bien su trabajo”.

Registros administrativos

Una nueva ley parece necesaria no sólo para avanzar en independencia, sino además para que el INE asuma el rol que naturalmente le corresponde en cuanto a ente rector del sistema estadístico nacional. Esto significa cautelar las condiciones en que los registros administrativos que generan los organismos públicos se recopilan, almacenan y quedan disponibles para el uso del Estado en su conjunto y del mundo académico.

El Banco Central se pronunció a favor de esta idea: “Es inevitable que la información que se genera en distintos organismos del Estado esté centralizada en alguna institución. En ese sentido, un candidato natural es el INE y la ley de la que hablamos va en esa dirección. Si se sigue por ahí sería un muy buen paso”, dijo recientemente en La Tercera el gerente de la División de Política Monetaria de la entidad, Elías Albagli.

Aunque el INE está avanzando en crear un sistema integrado de registros administrativos suscribiendo convenios o acuerdos con instituciones públicas, según Ximena Clark lo que realmente necesita ese organismo “son reglas claras, estables, que no cambian con cada autoridad de servicio o autoridad política, sino que están establecidas en la ley. Siempre es bueno ver que las instituciones avanzan en estas áreas, pero claramente sin ley el avance es incierto o limitado”.

Añade que actualmente el INE tiene acceso a algunos registros administrativos, pero no a todos y no necesariamente con los formatos que quisiera. “Por ejemplo, para una producción más eficiente de sus estadísticas económicas el INE requiere un acceso a los registros del SII en forma nominada (identificando a cada contribuyente), a lo que ese organismo se ha negado a hacerlo precisamente porque no está en la ley”, explica.

No sólo el INE necesita acceder a datos que generan otras entidades. Recientemente, la Dirección de Presupuestos logró acceso al registro de información social del Ministerio de Desarrollo Social no firmando un convenio, sino incluyendo un ajuste legal en tal sentido en la ley de reajuste del sector público.

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Andrés Hernando explica que “un marco legal que le permita solicitar y mantener estos datos en forma centralizada le permitiría al INE conseguir acceso más general y, al mismo tiempo, construir un repositorio de información administrativa que sería muy valioso para multitud de proyectos de investigación de interés académico y social, no solo estadístico”. Añade que el INE es, probablemente, la institución que “mejor sabe resguardar el secreto estadístico y la anonimicidad de los datos, lo que es imprescindible para que distintos investigadores puedan usarlos”.

David Bravo recuerda que este tema estaba incorporado en el proyecto de ley original (de 2013) y también en el que está en el Congreso. “Al INE le corresponde ser el órgano rector del sistema estadístico nacional, pero para que ello sea eficaz se requiere que tenga las competencias técnicas, los recursos humanos y económicos necesarios. Para que el INE pueda dirigir adecuadamente debe primero mostrar excelencia y calidad técnica, y no creo que eso se pueda lograr sin más recursos”, afirma.

El economista Jorge Hermann, de Hermann Consultores, estima que hoy el INE está capacitado para coordinar el sistema estadístico nacional aglutinando los datos administrativos para complementarlo con sus encuestas. “En cierto sentido, sólo se necesita motivación, convicción y fuerza para sacar adelante la coordinación estadística con la actual ley, que se facilitaría con la reforma del INE que crea la Comisión Interministerial de Estadísticas que busca una mayor coordinación institucional”, comenta.

Revise la presentación de este tema en Primera Pauta: