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¿Qué tan representativos son los escaños reservados?

Junto a la norma que establece cupos reservados para pueblos originarios, el borrador ordena la creación de un Registro Electoral Indígena administrado por el Servicio Electoral y un registro del pueblo tribal afrodescendiente chileno.

Fernanda Monasterio | PAUTA

Por Antonia Gajardo y María Jesús Chacoff

Viernes 17 de junio de 2022

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Mientras algunos de los expertos consultados plantean que la incorporación de escaños reservados en la Constitución podría suponer una distorsión en la representatividad electoral, otros aseguran amplía la inclusión política.

¿Qué estamos verificando?

Una de las principales innovaciones que presenta el borrador de propuesta de nueva Constitución es la existencia de escaños reservados para pueblos indígenas en los órganos de representación popular. El Pleno de la Convención Constitucional votó el informe de reemplazo de la Comisión de Sistema Político, dentro del cual se establecía esta norma y la de creación del Registro Electoral Indígena administrado por el Servel.

En Chile no existía una norma de este tipo hasta la elección de los integrantes de la Convención. En esa ocasión, a través de la Ley N° 21.298, se reformó la Carta Magna actual para fijar 17 cupos para los pueblos originarios.

El Constitucheck, de Watchdog PAUTA, investigó las implicancias de garantizar la existencia de cupos reservados para pueblos originarios, sus efectos sobre el sistema electoral y la experiencia internacional sobre los cupos reservados para minorías étnicas.

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Este nuevo órgano no tiene atribuciones fiscalizadoras del Gobierno, aunque sí concurre a la formación de las leyes. Su real contrapeso con la Cámara de Diputadas y Diputados es motivo de debate entre los expertos legales.

¿Qué dice la propuesta de nueva Constitución?

En el borrador de la posible nueva Carta Magna, son los artículos 67, 68 y 69 los que se refieren a la elección de los escaños reservados para pueblos y naciones indígenas.

El artículo 67 establece la existencia de escaños reservados para los pueblos y naciones indígenas. Esta garantía sería para "órganos colegiados de representación popular a nivel nacional, regional y local, cuando corresponda y en proporción a la población indígena dentro del territorio electoral respectivo, aplicando criterios de paridad en sus resultados".

Junto con ello, se indica que la ley será la encargada de determinar los requisitos, forma de postulación y número para cada caso, estableciendo mecanismos que aseguren su actualización.

El artículo 68 establece que los cupos reservados para los pueblos y naciones indígenas para la designación de los integrantes del Congreso de Diputadas y Diputados serán elegidos en un "distrito único nacional". Esto, en forma proporcional que tenga la población indígena en función de la población total del país. Además, se deberán adicionar "al número total de integrantes del Congreso".

Una ley será la encargada de regular los requisitos, procedimientos y distribución de los escaños reservados, así como su integración en la Cámara de las Regiones.

El artículo 69 establece la creación del Registro Electoral Indígena, que será administrado por el Servicio Electoral. Este indica que solo los ciudadanos y ciudadanas que pertenezcan a uno de los 10 pueblos indígenas estipulados en el borrador podrán votar a través de este mecanismo, y que deberán ser parte de dicho registro. Además, se creará "un registro del pueblo tribal afrodescendiente chileno bajo las mismas reglas del presente artículo".

Otra norma en el borrador que hace mención a los escaños reservados es el artículo 8, sobre el Concejo municipal. Esta establece que entre los criterios para su integración está la existencia de escaños reservados para pueblos y naciones indígenas "considerando su población dentro de la jurisdicción electoral respectiva". Además, también se consideran para la composición de la Asamblea Constituyente de acuerdo al artículo 82°, en caso de reformar la Constitución.

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El Constitucheck investigó la posible transformación hacia un plurinacionalismo, donde se reconozca a los pueblos originarios como naciones, tal como proponen la varios integrantes de la Convención Constitucional.

Escaños reservados en Chile

De acuerdo con una asesoría técnica parlamentaria realizada en 2019 que publica la Biblioteca del Congreso Nacional de Chile (BCN), las cuotas electorales para grupos étnicos se definen como "reglas electorales formales que garantizan un número mínimo de representantes políticos para determinados grupos étnicos". La institución de los escaños reservados no corresponde exclusivamente a escaños en la legislatura por pertenencia a grupos étnicos, si no que puede aplicarse en función de otras fuentes de identidad social.

Según el Censo realizado en 2017 por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) sobre población y vivienda, el 12,8% (2.185.792) de los encuestados indicó que se consideraba parte de algún pueblo indígena u originario. Actualmente en el país se reconocen 10 pueblos originarios: Mapuche (79,84%), Aymara (7,17%), Diaguita (4,05%), Atacameño (1,39%), Quechua (1,55%), Rapa Nui (0,43%), Colla (0,95%), Kawéskar (0,16%) y Yagán (0,07%). Dentro de las cifras no se consideró el pueblo Chango, ya que fue reconocido en 2020.

Marcela Peredo, profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de los Andes y colaboradora de Polis, dice que esta norma no supondría un equilibrio para la democracia y "rompería el principio básico de representación política de igualdad". Esto, porque es reemplazado por personas que tienen un escaño reservado "más allá de la votación que obtengan".

Salvador Millaleo, abogado de la Universidad de Chile y doctor en Sociología por la Universidad de Bielefeld (Alemania), comenta que la forma como quedó el artículo implica que los escaños reservados debe responder al porcentaje de la población en el territorio electoral correspondiente. "Si es una elección de todo el país, el porcentaje de indígenas debe basarse en la del todo el país. Si son elecciones de la región, depende del tamaño de la población indígena en esa región o municipio". Otras especificaciones, como número de escaños, forma de elección o los elementos de la postulación, quedarán determinadas por la ley.

Juan Pablo Bravo, director del Instituto Chileno de Derecho Electoral (ICDE) -y quien además trabajó como asesor experto para el Servel entre 2015 y 2017-, agrega que a nivel regional o local "no debiesen aplicarse los escaños reservados", porque en comunas de alto índice de población indígena "pueden llegar a provocar una fragmentación".

Respecto del rol que tiene la legislación para determinar requisitos, formas de postulación y número de escaños, Peredo asevera que ésta debe considerar la igual participación política como un derecho básico. "No se deberían establecer condiciones que generen grupos privilegiados dentro del Congreso", plantea.

Para Sebastián Donoso, abogado y académico de la Universidad Católica, ese criterio de adicionalidad es discutible porque dependiendo de las alianzas políticas y mayorías circunstanciales "podría sobrerrepresentar a determinados sectores políticos y, por tanto, distorsionar la voluntad popular".

Millaleo explica que se deberá dictar una legislación que probablemente modifique la ley electoral entre la fecha de aprobación del texto y la de elección del próximo parlamento. Asegura que debe existir un "tiempo suficiente" para la constitución de ese registro y su validación.

La legislación tendría que definir si las personas que votan por escaños reservados -que son parte del registro- podrían decidir si votan en el padrón electoral especial o en el padrón electoral general. El abogado de la Universidad de Chile considera que debe ser "abierto" para que cualquier persona pueda ingresar, ya que "eso parece un criterio adecuado que es coincidente con que votar indígena es un gesto de autodeterminación".

Bravo estima que si el registro es cerrado, se podría "generar un daño a las normas de domicilio electoral y, con él, a la representatividad, ya que podría haber quienes, aprovechándose de la debilidad de ella, quieran autoidentificarse con una etnia específica para activar un acarreo político encubierto".

"Hay que evitar que haya partidos políticos que puedan presentar directamente candidaturas indígenas, porque la lógica indígena no tiene que ver con la de los partidos políticos tradicionales", dice Millaleo. En su opinión, los postulantes deberían tener apoyos de comunidades y organizaciones indígenas, así como trayectoria en el mundo político indígena.

Peredo agrega que esta norma implica que "los derechos políticos de quienes no pertenecen a esos pueblos o naciones quedan relegados a obtener menor representación en virtud de esos escaños, ya reservados desde la propuesta de Constitución".

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La representación electoral de los escaños reservados

Una de las discusiones en torno a garantizar escaños reservados en el borrador de la nueva Constitución es si esta norma podría generar o no una sobrerrepresentación de los pueblos y naciones indígenas.

"Lo que quiere corregir la idea de escaños reservados es la falta de representación que tienen los mecanismos de elección común", asegura Millaleo. Aunque señala que la ley debe definir, por ejemplo, el espacio para los pueblos con poca demografía y evitar distorsiones, pero que, en general, el hecho de "que existan, sobre todo para los más grandes, es una solución de inclusión política que le hace falta a la democracia chilena".

Donoso también destaca que los pueblos indígenas "nunca han tenido un mecanismo formal de representación en los órganos colegiados" y de este modo, los escaños reservados representan "una forma de asegurar su plena participación en la vida política". Sin embargo, lo anterior se podría alterar si "la lógica que impera en la elección es principalmente político-partidista, porque terminan representando a esas visiones políticas".

Por su parte, Bravo considera que la ley electoral debiera estar fundida en un único Código Electoral, el cual debiera "recoger las distintas sensibilidades de un país para que pueda ser verdaderamente representativo".

A juicio de Peredo, para que la población indígena pueda participar en política conforme a la población y territorio "no se requieren escaños reservados, sino que representación territorial", manteniendo "la libre elección e igualdad dentro de la democracia representativa".

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Experiencia internacional

De acuerdo con el informe publicado por la Biblioteca del Congreso Nacional (BCN) en 2019, el mecanismo de escaños reservados suele ser el más común para incluir en la legislatura a las minorías étnicas, aunque para "garantizar la inclusión de representantes indígenas" hay otros tipos de procedimientos. Por ejemplo, se establecen distritos especiales donde se presentan candidatos que "pertenezcan o representen a comunidades indígenas".

América Latina y Asia Pacífico son las regiones donde la pertenencia a grupos étnicos es uno de los criterios prevalentes para la reserva de escaños. Algunos de los países que destaca el texto son Bolivia, Colombia, México, India, Nueva Zelanda y Fiji.

Por ejemplo, según el documento de la BCN, para la elección de la Cámara de Diputados en Bolivia hay circunscripciones especiales indígena-originario-campesinas y cuentan con siete escaños de los 130 totales del órgano. Además, la ley indica que no se puede votar simultáneamente en una circunscripción uninominal y en una especial indígena-originario-campesina.

En Colombia, para la elección de Senado, que se compone de 100 miembros, hay dos escaños adicionales reservados. Mientras que para la Cámara de Representantes, constituida por 172 asientos, cinco de ellos son para pueblos indígenas. La legislación también prohíbe votar por un candidato de circunscripción territorial y otro especial al mismo tiempo.

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Bravo explica que internacionalmente la recomendación es que los cupos reservados para pueblos indígenas deberían oscilar entre el 2,2% y el 5,3% del total de escaños a elegir, sin actualizaciones, y establecido a nivel nacional para que no se distorsione la representatividad. "Lamentablemente el borrador aprobado por la Convención Constitucional fijó reglas diametralmente opuestas a las recomendaciones internacionales", asegura.

Para Carlos Hakkanson, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Piura y colaborador de Polis, en los países de Asia Pacífico hay escaños reservados a la identidad nacional, lingüística, creencia religiosa o rasgos geográficos. "El problema es su ideologización y conversión en políticas identitarias que reivindican los derechos del grupo", comenta. Considera que se debería lograr la "integración de personas que comparten principios e ideales de país dentro de una diversidad cultural en un mismo territorio", a través de los partidos políticos.

En cuanto a valoración internacional, Bravo destaca el Código de Buenas Prácticas en Materia Electoral, realizado por la Comisión de Venecia. Este señala que algunas de las medidas adoptadas por los sistemas electorales para garantizar una representación mínima de las minorías, como los escaños reservados, "no infringen el principio de igualdad".

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