La modernización de la Contraloría atizará debate sobre organismo colegiado
La institución trabaja en una simplificación de su ley orgánica, en La Moneda elaboran un proyecto en paralelo. El papel del contralor y del tribunal de cuentas serán centrales.
En diciembre pasado el Presidente Sebastián Piñera informó que los primeros meses de este año ingresaría el proyecto de ley que reforma la Contraloría General de la República (CGR). No era algo nuevo. A pesar de que causó revuelo, pues se hizo en medio de una polémica -cuando el contralor Jorge Bermúdez precisó algunas funciones del subcontralor ante el regreso de Dorothy Pérez a su cargo– era algo que estaba incorporado en su programa de gobierno.
Bajo el título “Otras medidas para modernizar la democracia”, Piñera proponía una “modernización y fortalecimiento de la Contraloría General de la República a través de nueva ley orgánica que actualice la normativa vigente”. Además de esto, aseguraba que, en este, su segundo mandato, ampliaría las exigencias de transparencia de este órgano (que ya ha implementado un sitio de Transparencia Proactiva). En su primer periodo en La Moneda también lo intentó. En el programa 2010-2014 contemplaba “potenciar” y “modernizar” el rol que la entidad cumple.
Aunque más tarde de los esperado, hay dos equipos trabajando en ese propósito. Por un lado, está la propia Contraloría, y por el otro el Ministerio Secretaría General de la Presidencia. No han coordinado objetivos ni aunados criterios. Trabajan por separado.
Sin embargo, como ha podido conocer este medio, el Ejecutivo alista un documento que ingresará al Congreso, dicen, a más tardar el segundo semestre. Antes de concretar esto, eso sí, esperan recibir las sugerencias que hará Bermúdez, las cuales podrían llegar en medio de la ceremonia por los 92 años de la Contraloría, que se celebra este martes 26 de marzo.
La tímida propuesta de la Contraloría
En el cronograma original de sus obligaciones, el contralor Bermúdez había pensado en enero como el mes para presentar sus propuestas a La Moneda. Pasó enero y nada ocurrió. Tampoco sucedió en febrero, cuando además fue subrogado por Dorothy Pérez, con polémicas incluidas.
De acuerdo con la visión de los expertos, desde la década de los 70 que hay consenso sobre reformar la ley que regula las funciones de Contraloría. Sin embargo, no se ha ido más allá, salvo el 2002, cuando se introdujeron cambios menores al Tribunal de Cuentas. Por eso, las semanas que vienen podrían ser clave.
Según antecedentes obtenidos por PAUTA, la propuesta de la Contraloría apunta a depurar la Ley 10.336, que la organiza. Es decir, se actualizarían disposiciones que por uso o por derogaciones tácitas ya no aplican.
Por ejemplo, se podría eliminar en forma explícita lo determinado en el artículo 152, que dice que “el contralor, el subcontralor y los inspectores de la Contraloría tendrán pase libre permanente con cargo al Presupuesto de la Nación, en los Ferrocarriles del Estado. Los inspectores de la Contraloría General tendrán pase libre permanente y sin cargo fiscal por la Línea Aérea Nacional”. Se trata de una disposición que ya no funciona en forma tácita, está en desuso.
Asimismo, aún aparece con todas sus letras el artículo 45, que establece que el sueldo del contralor deberá ser tan alto como el máximo como el que “se gane en los servicios sometidos a su fiscalización”. No obstante, los decretos ley N° 3.551, de 1980, y N° 3.651, de 1981, con sus modificaciones, derogaron en la práctica lo dispuesto por la ley orgánica de la CGR en esas materias.
Otro de los elementos que el propio Bermúdez ha esbozado apunta a la prohibición de que quien sirve como contralor pueda integrarse al mundo laboral privado tan pronto. En una entrevista de diciembre del año pasado a El Mercurio, el contralor dijo: “Tiene que haber una norma de salida del contralor, tiene que tener un periodo largo de enfriamiento, muchos más que seis meses -en otras partes son dos años- en donde esté inhabilitado de realizar cualquier tipo de actividad profesional. Obviamente eso debe tener una compensación económica“.
El articulado acerca del juez del Tribunal de Cuentas, además, parece candidato a un cambio: podría ser un puesto escogido por el sistema de Alta Dirección Pública (ADP) en vez de escogido por el jefe de servicio. Según la ley, ese cargo lo ocupa quien asuma como subcontralor, y, como es sabido a partir de las sentencias de las Corte de Apelaciones de Santiago y Suprema por el caso de Dorothy Pérez, se trata de un sillón vitalicio.
Las apuestas de los académicos
Abogados expertos en derecho administrativo, como Luis Cordero, profesor de la Universidad de Chile, avalan el cambio. Desde su perspectiva, una buena fórmula para concretarlo sería seguir las recomendaciones que hizo en 2015 la OCDE, cuando la Contraloría se sometió a una evaluación de pares, de organismos superiores de fiscalización.
Como estableció dicha organización, plantea a PAUTA que “la Contraloría requiere modernidad en términos de información, pero sobre todo en cómo focalizar su gestión de auditoría. Estas se deben enfocar de modo distinto y la entidad debe desprenderse de algunas atribuciones, que, si bien tenían sentido en la historia, hoy reunidas no lo tienen. Tiene la toma de razón, que es una institución que, como tal, existe como control preventivo general, pero también tiene la potestad de las auditorías, la contabilidad de la nación, la dictaminación. Son muchas atribuciones reunidas en una sola mano, en una institución que además es unipersonal, donde todo el personal depende de la voluntad exclusiva del contralor”.
¿Mandato unipersonal o colegiado?
Cordero aborda un punto que sería clave en los cambios que se avizoran: la posibilidad de que la Contraloría tenga un mandato colegiado. Aunque existe consenso sobre que un gran conjunto de atribuciones en una sola mano no tiene mucho sentido, con miras en la probidad y la transparencia, no hay resolución sobre si el ser colegiado sería un atributo que mejore el funcionamiento de la institución.
“Hay buenas razones para que sea colegiado, pero hay siempre un gran riesgo. Se debe evitar que la existencia de este tipo de miembros sirva como mecanismo de repartición de cuotas. Si se establece un órgano colegiado, donde se distribuye representación, se puede terminar por liquidar la función de contralor”, enfatiza Cordero.
El también administrativista y profesor de la Universidad de Chile Julio Pallavicini expone que la experiencia reciente da ciertas luces de que podría ser una buena idea que la Contraloría deje de tener un gobierno corporativo unipersonal. Esto, porque, como explica a PAUTA, la haría más deliberativa. Pese a esto, cree que también hay contras. Además del “cuoteo” que menciona Cordero, sostiene que podría retardar los procesos y la toma de decisiones.
En el caso de que se opte por mantenerlo como un órgano unipersonal, Pallavicini propone que quien quiera ser contralor postule al cargo y siga un procedimiento similar al del fiscal nacional. Que la Corte Suprema revise los postulantes, elabore una terna, que en este caso eleve los datos al Ministerio de Hacienda y que luego el Senado sea el que defina si la persona es apta o no para el puesto.
Enrique Rajević, profesor de derecho administrativo de la Universidad Alberto Hurtado, va más allá: “Debiese eliminarse la paradójica condición de empleados de exclusiva confianza del contralor/a que tienen todas las personas que trabajan en la Contraloría”. Para el profesional, “debiese garantizarse un ingreso por procedimientos abiertos basado en el mérito, un desarrollo laboral que siga la misma orientación y una desvinculación basada en causales objetivas”.
Precisamente esa materia relacionada con la exclusiva confianza del personal podría ser otra de las materias que proponga el contralor Bermúdez para modernizar la entidad.
Separar funciones
Otra arista, en la que también hay consenso, es que “urge” separar al Tribunal de Cuentas, unidad que tiene por objeto determinar la responsabilidad civil que podría tener un funcionario público o persona en general, que, con ocasión o ejercicio de su cargo, ha provocado un daño patrimonial al Fisco.
Gabriel Osorio, del estudio Osorio & Vargas Asociados, se inclina por esta opción. Como detalla, esto se traduce en “distinguir entre las funciones jurisdiccionales que ejerce el tribunal respecto de las propias que ejerce el cargo de subcontralor”, para así avanzar en fortalecimiento.
En ese sentido, Pallavicini, quien además de su rol académico trabajó 23 años en la Contraloría, explica que esta necesidad de separación surge “porque ni el tribunal de primera instancia ni el de segunda, tienen la imparcialidad suficiente como para que quienes están sometidos a un juicio, lo hagan bajo un debido proceso en términos reales y concretos. Hay que sacar al Tribunal de Cuentas. Eso puede ser una reforma que se puede hacer más bien rápido y sobre esto, además, hay un consenso a nivel académico uniforme”.
Luis Cordero agrega que esto serviría para “dejar a la Contraloría en un control muy focalizado de legalidad y un experto en auditorias de fondos públicos”.
Sobre este punto, Rajević menciona que, junto con los juicios de cuenta, las “auditorías y sumarios son tareas que también debiesen tener su propia fisonomía. Perfectamente podrían separarse, pues son misiones diferentes. De hecho, el o la contralor/a debe ser abogado/a según la Constitución y esta profesión no prepara para hacer auditorías”.
“Se requieren habilidades diferentes a las de las tareas anteriores. Todo, sin restarle autonomía y capacidad técnica; la idea no es debilitar sino fortalecer el cumplimiento de estas tareas”, sentencia.
Toma de razón
La toma de razón, mecanismo de control jurídico previo y general, es una herramienta que también está bajo evaluación. De hecho, en octubre pasado la CGR inició una consulta ciudadana con el fin de recoger insumos para modernizarla. En medio de ese proceso, su División Jurídica realizó encuentros con profesionales expertos en la materia, entre los que estuvieron Cordero y Rajević, según confirmaron estos profesionales.
Jefaturas del Departamento de Previsión Social y Personal, Marta Morales y David Inda, invitan a los Servicios Públicos a participar de consulta pública sobre Toma de Razón en materias de personal pic.twitter.com/jXyDu0T2Qr
— Contraloría (@Contraloriacl) 24 de enero de 2019
Consultado por su postura, Cordero indica que la modernización se justifica, por cuanto “la toma de razón está cumpliendo una finalidad exclusivamente para controlar los reglamentos del Presidente y como que ha ido perdiendo relevancia. Por lo menos la relevancia que la justificó en su creación”. Esta debilitación, como precisa, ha dado pie a que la dictaminación se transforme en una atribución mucho más potente. “Se ha ido transformando en un pequeño tribunal administrativo, sin procedimiento y que es necesario reformular”, expone.
Para Rajević, en tanto, la falencia de la toma de razón está en que “no se aplica ni siquiera la Ley de Procedimiento Administrativo”. Ve como algo especialmente grave la tardanza existente en la toma de razón de muchos reglamentos de leyes, “pues a veces este proceso pueda ser más lento que el de la discusión de las propias leyes en el Parlamento y que tradicionalmente ha sido opaco”. Reconoce, eso sí, que hace un par de semanas Contraloría ha empezado a trasparentar esa información.
Otras modificaciones
Los expertos en la materia también se aventuras en otras modificaciones. Todas, como dicen, encaminadas en alcanzar una mayor transparencia y probidad en el ejercicio de la función pública.
Reformular los sumarios administrativos, para que estén regulados de manera efectiva, garantizando a las personas que están sujetas a estos el respeto de sus derechos. Que se transparentes los procesos internos. Que tenga acceso permanente a las cuentas corrientes de los servicios del Estado, buscando que irregularidades del pasado se repitan.
Asimismo, el abogado Gabriel Osorio sugiere que sería positivo reforzar la CGR aumentando su planta y presupuesto, dado que su funcionamiento se encuentra permanentemente exigido, tanto por las labores que desempeña, como también por el control ciudadano existente, que es cada vez mayor.
Si bien algunos de los cambios requieren una reforma constitucional, otros simplemente legal. En cualquier caso, como concluye Rajević, “se trata de una discusión que ha sido postergada por una preocupante comodidad”.
Mire la presentación de este tema en Primera Pauta: