Propuesta sobre exenciones tributarias: elimina beneficios DFL-2 y grava con IVA todos los servicios

Remover excepciones o privilegios nunca ha sido fácil, porque cuando una persona o grupo ha sido eximido de una obligación o posee una ventaja exclusiva, tiende a considerar que aquello es un derecho. Así, no es de extrañar que las propuestas de la comisión convocada por Hacienda para proponer ajustes a las exenciones tributarias y regímenes especiales generen debate. Y amplias resistencias.

El documento, elaborado por un grupo transversal de 18 economistas liderado por el expresidente del Banco Central Rodrigo Vergara, fue entregado este 28 de enero al ministro de Hacienda, Rodrigo Cerda. El comunicado de la cartera (desde donde se puede descargar el informe) precisa que el texto permitirá evaluar si un beneficio tributario puede ser sustituido por otras políticas y asegurar, de esta forma, que al ajustar o eliminar exenciones se reasignen recursos para reducir "la tasa general de impuestos". No se aludió al envío de un proyecto de ley este año, como había comprometido el exministro Ignacio Briones.

El informe, que se basa en el reporte elaborado en forma conjunta por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) y el Fondo Monetario Internacional (FMI), considera que las exenciones son políticas públicas "menos eficientes y transparentes que otras políticas alternativas", por lo que debieran tender a ser reemplazadas. Sugiere elaborar un catastro completo de todas ellas y estimar sus costos, lo que hoy no existe. Por esta razón, no todas las medidas indican cuál es el monto en recursos involucrado.

En el detalle del informe se evidencia que las medidas se adoptaron por amplias mayorías (como gravar con IVA al diésel, donde solo hubo una abstención). Muchas se adoptaron en forma unánime, como la eliminación del régimen de renta presunta y del crédito por impuesto al diésel para industrias y transporte de carga. Los puntos más debatidos fueron los que tocan al mercado financiero. 

Las propuestas, además, tienen un fuerte foco en los impuestos personales, que no han estado hasta ahora en el debate público.

Tributaristas consultados por PAUTA coinciden en que las medidas más relevantes, en términos de recursos involucrados y progresividad, son las que afectan a los fondos de inversión y la ganancia de capital. 

Respecto de lo primero, se parte del hecho de que estos fondos (que son personas jurídicas, no empresas) hoy no pagan impuestos. Aunque se sugiere mantener esa condición para los fondos públicos y los  fondos mutuos (que están regulados y transan valores públicamente), se propone diferenciar lo que ocurre con los fondos de inversión privados (FIP).

En este caso, como la mayoría de sus aportantes son empresas y sociedades de inversión, se plantea que esos inversionistas paguen impuesto de primera categoría. Ya que los traspasos entre empresas no pagan impuestos según la Ley de la Renta, cuando el fondo distribuye la utilidad a sus aportantes se genera una postergación indefinida del pago de impuestos. Esto se quiere corregir, pero en la comisión hay diferencias sobre cómo hacerlo.

El punto que generó más diferencias entre los economistas fue la exención a la ganancia de capital,  que existe desde 2001 para las compras y ventas en bolsa de acciones con presencia bursátil; es decir, aquellas que son recurrentemente transadas. Aunque este mecanismo se ajustó en la última reforma tributaria para reducir algunos abusos, el beneficio va mayoritariamente a las personas de alto patrimonio, que son las que invierten directamente en la bolsa.

Aunque los comisionados optaron por mantener esta exención para agentes institucionales (AFP y aseguradoras), no llegaron a acuerdo en el caso de los otros inversionistas: cuatro sugieren sustituirla por un impuesto de tasa baja (5% a 15%), otros cuatro eliminarla y que las operaciones tributen por la regla general; otros dos que tributen, pero que el diseño se defina en una segunda fase, un comisionado opta por mantenerla y otros cuatro prefieren revisar este mecanismo en una segunda etapa de análisis. Hay tres comisionados que se abstuvieron.

También se evaluó qué ocurre con la venta de acciones, bonos y otros derechos por parte de personas naturales, cuya ganancia de capital no se considera renta y, por ende, no paga impuestos si es inferior a 10 UTA (unos $6 millones). Por unanimidad recomendaron terminar esa exención.

El crédito especial a la construcción (que implica  unos US$ 560 millones anuales) es una de las normas que la comisión recomienda eliminar. Estima que el objetivo de hacer más accesible la vivienda puede lograrse "mediante otros instrumentos de política pública más efectivos y equitativos".

Este beneficio fue limitado en la última reforma tributaria. La Cámara Chilena de la Construcción -entidad controladora de PAUTA- había sugerido reemplazarlo por una medida distinta, que implicaba eliminar la diferencia para el comprador al adquirirla con o sin subsidio.

Respecto de los diversos beneficios para las viviendas DFL-2 (entre ellos, rebaja de 50% en el pago de contribuciones y gastos notariales, exención del impuesto a la herencia), la comisión recomendó eliminarlos al considerar que su mantención hoy no responde a consideraciones económicas y "no se justifica por razones de equidad".

Entre las materias que no han estado en el debate público y que el informe propone figura la propuesta de aplicar el impuesto a la herencia a los seguros de vida, en el entendido que el aporte monetario que reciben los beneficiarios de la póliza implica un aumento patrimonial equivalente al de una herencia.

También se recomienda gravar con IVA todos los servicios y no solo aquellos que hoy específicamente están gravados con este impuesto, revisando si proceden algunas exenciones. Esto implica que deberían pagar IVA, entre otros, las entradas para espectáculos culturales, artísticos y deportivos; los pasajes de transporte y los servicios profesionales (abogados, médicos y otros profesionales, por ejemplo). El informe estima que la situación actual implica US$ 365 millones anuales de recaudación.

Se plantea también una serie de reordenamientos en materia de los incentivos tributarios en el ámbito previsional; entre ellos, eliminar la exención que rige sobre los excedentes de libre disposición que podrían quedar en el ahorro previsional al momento de pensionarse. También se recomienda mantener algunos beneficios al ahorro previsional voluntario, pero revisar y fusionar los actualmente existentes para el APV en sus dos categorías y los depósitos convenidos, reduciendo los límites que aplican para activarlos.

En forma unánime se sugiere eliminar la deducción que el contribuyente puede hacer al pagar sus impuestos respecto de los intereses que ha pagado por su crédito hipotecario. 

En otro ámbito, se pide reordenar la ley de donaciones en un solo cuerpo legal, un avance que las diversas entidades sociales, ambientales y culturales están demandando.

También se plantea revisar la existencia de zonas francas "en virtud del elevado costo fiscal" y considerando también "el problema de contrabando, sobre el cual no existe una estimación precisa". En la última reforma tributaria y contrariando las recomendaciones de un informe del Banco Mundial encargado por las autoridades, se extendió la vigencia de todas las zonas francas existentes.