Lo que sí funcionaría (y lo que no) de una mayor autonomía presupuestaria de las regiones
Mientras en el Congreso aún esperan la propuesta del Gobierno para mejorar las rentas regionales, un libro del CEP y la UC da pistas de cómo descentralizar el gasto público.
Es un proyecto de ley esperado y que suscita respaldo político transversal, pero la mala suerte lo tiene aún en suspenso. El exministro de Hacienda Felipe Larraín comprometió que en octubre de 2019 ingresaría al Congreso un proyecto de ley sobre rentas regionales, pero la crisis social lo aplazó. Su sucesor, Ignacio Briones, anunció nueva fecha para marzo de 2020, pero la pandemia cambió todas las prioridades.
El tema sigue pendiente y es urgente. Hoy los gobiernos regionales (GORE) tienen menos autonomía que las municipalidades, pero tendrán que asumir una mayor gestión con los futuros gobernadores regionales electos y otras reformas descentralizadoras en curso, como la de traspaso de competencias.
¿Cómo avanzar? A la espera que este proyecto de ley se concrete, el Centro de Estudios Púbicos (CEP) y el Centro UC de Políticas Públicas lanzaron un libro que recoge diversas reflexiones sobre la materia, denominado Más allá de Santiago: descentralización fiscal en Chile.
Dónde avanzar y dónde no, y cómo hacerlo en forma orgánica, son parte de la hoja de ruta que proponen el director de este último centro, Ignacio Irarrázaval; la decana de Derecho de la Universidad Adolfo Ibánez, Isabel Aninat; el vicepresidente del Consejo Fiscal Autónomo, Jorge Rodríguez Cabello, y el jefe de la división de Control de Gestión Pública de la Dirección de Presupuestos, Slaven Razmilic.
Los noes
En opinión del grupo, Chile carece hoy de condiciones para que los gobiernos regionales tengan autonomía tributaria. No todas las regiones tienen una estructura económica que les permita obtener recursos recaudando impuestos, lo que hace necesario mantener fórmulas basadas en la solidaridad y redistribución para evitar que ciertos terriorios queden muy rezagados.
Sin embargo, plantean algunas fórmulas intermedias en esta materia. Por ejemplo, traspasarles parte de la recaudación por permisos de circulación que cobran los municipios cuando los GORE administren áreas metropolitanas que abarquen varias comunas. Algo similar se propone respecto del cobro de patentes municipales. En ambos casos, compensando a los municipios.
Pero lo más novedoso apunta a que lo recaudado por el impuesto a las emisiones atmosféricas de fuentes fijas (conocido como impuesto verde) se distribuya entre el municipio en que se ubica la faena y la región, haciendo más claro que este tributo apunta a compensar externalidades de la operación de esas empresas en el territorio.
Otro ámbito en que los editores no recomiendan avanzar es en el endeudamiento a nivel regional. Estiman que no se cumplen las condiciones habilitantes para ello, como la capacidad de comprometer activos o tener algún flujo específico de ingresos futuros para saldar las deudas y contar con información financiera y patrimonial para que los prestamistas puedan evaluar los riesgos de financiamiento.
Los síes
Los autores estiman que las transferencias desde la autoridad central deben seguir siendo el componente más significativo de los presupuestos de los gobiernos regionales.
Pero plantean como objetivo clave cerrar, en un plazo de 10 años, la brecha con los países OCDE en la descentralización del gasto público. Implica ir avanzando progresivamente desde el 14,5% del gasto público gestionado a nivel local y regional hasta llegar al 27,4%, que es el promedio OCDE.
Esto exige contar con una ley permanente y unificada de rentas regionales, que reemplace la actual normativa dispersa en glosas presupuestarias y donde se definan criterios objetivos para distribuir los recursos a las regiones.
Junto con ello, proponen constituir tres fondos o líneas de financiamiento: uno para potenciar el desarrollo socioeconómico de las regiones, otro para cerrar brechas evitando que existan territorios con rezagos; y un tercero que compense externalidades negativas, especialmente ambientales.
Los autores estiman necesario introducir otros ajustes para que los gobiernos regionales tengan más certeza respecto de los recursos con los que cuentan. Y reordenar las relaciones con las municipalidades, a través de las cuales ejecutan gran parte de su presupuesto; y también con los Ministerios y servicios nacionales, que son expertos en el “giro de su negocio” pero que no conocen las necesidades regionales tan bien como el GORE.
Recursos por derecho
Los autores creen necesario dar mayor flexibilidad a los gobiernos regionales para ejecutar su presupuesto y reducir la burocracia en su control, pero siempre cautelando que los dineros para inversiones no se desvíen hacia gasto corriente (salarios, insumos), que son más fáciles de ejecutar. También que exista mayor planificación para que no se comprometan en exceso los futuros recursos y se aseguren espacios presupuestarios para temas emergentes y nuevas prioridades.
En este contexto, sugieren una nueva regla para los gobiernos regionales: que cuando no ejecuten todo el presupuesto de un año, no tengan que reintegrar ese saldo al Tesoro Público. “Es razonable que no se les aplique esta regla, dándoles así ‘derecho’ sobre sus recursos”, precisan, agregando que para evitar la subejecución debería fijarse un porcentaje máximo que pueda ser traspasado al año siguiente.
En el actual proceso de reintegro de recursos no ejecutados, los GORE llevan la delantera en cuanto a montos, sumando en total poco más de US$ 85 millones.
Los autores incluyen un amplio conjunto de medidas de control, transparencia, rendición de cuentas y participación ciudadana, sin las cuales la descentralización en el largo plazo simplemente no será sustentable.