¿De qué manera se puede incorporar a Carabineros y las FF. AA. en la nueva Constitución?
Actualmente el Capítulo XI de la Constitución le otorga un rango constitucional a ambas instituciones junto con establecer que estas tienen un carácter “obediente y no deliberante”.
La Convención Constitucional tiene todas las facultades para modificar el ordenamiento que hoy rige, en la Carta Magna, para las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad. Existe, además, la opción de que se apliquen cambios.
Sin un capítulo autónomo, o separando a las policías de las instituciones castrenses, son algunas de las propuestas que los expertos realizan. Hasta ahora, la principal iniciativa de los convencionales ha sido una mayor subordinación de Carabineros al poder civil mediante una reforma total del organismo.
¿Qué estamos verificando?
Desde antes de la instalación de la Convención Constitucional se anticipaba que el organismo iba a discutir un posible reemplazo a Carabineros. A pesar de que se esperaba que este tema se tratara luego de que el reglamento estuviese aprobado, la Comisión de Derechos Humanos incluyó, en su propuesta de reglamento, un artículo que establece “el reemplazo de la institución de Carabineros de Chile por una entidad pública que ejerza la función policial bajo dependencia y control civil con enfoque ciudadano, desmilitarizado, con carrera funcionaria de escalafón único y que someta su doctrina, sus políticas y el cumplimiento de su labor al respeto irrestricto de los derechos humanos”.
La iniciativa ha generado debate y algunos acusan incluso de la inconstitucionalidad de la misma. Por ejemplo, la constituyente Marcela Cubillos (Ind. Udi), afirmó que una “comisión provisoria no tiene atribuciones para reemplazar una institución del Estado“.
Más allá de esta polémica, se espera que en el Pleno se discuta no solo una posible reforma a Carabineros, sino también a todas las Fuerzas Armadas y de Orden y de Seguridad que hoy tienen un estatus constitucional consagrado en el Capítulo XI de la actual Carta Magna. Algunos convencionales abogan para que se les retire este grado e incluso otros proponen la eliminación progresiva de las FF. AA. En donde parece haber más concordancia es en impulsar el control de estas entidades al poder civil.
Ante ello, el Constitucheck, de WatchDog Pauta, consultó a expertos sobre si la Convención tiene las facultades para realizar esta reforma y si las Fuerzas Armadas deben estar consagradas en la Constitución. También, se realizó un análisis de la experiencia internacional en aquellos países que han eliminado sus instituciones castrenses y que han reformado sus policías.
¿Qué dice la Constitución?
El Capítulo XI de la actual Carta Fundamental les confiere un estatus constitucional a las Fuerzas Armadas y de Orden y Seguridad. El artículo 101 señala que “las Fuerzas Armadas dependientes del ministerio encargado de la defensa nacional están constituidas única y exclusivamente por el Ejército, la Armada y la Fuerza Aérea. Existen para la defensa de la patria y son esenciales para la seguridad nacional”.
También, se establece que las Fuerzas de Orden y Seguridad son integradas por Carabineros y la Policía de Investigaciones (PDI). Constituyen las fuerzas públicas que existen para “dar eficacia al derecho y garantizar el orden público” y dependen del ministerio encargado de la seguridad pública. Al igual que las FF. AA., se les otorga un carácter “obediente y no deliberante” y afirma que son profesionales, jerarquizadas y disciplinadas.
En el artículo 104 se establece que los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y el general director de Carabineros son designados por el Presidente de la República, entre los cinco oficiales con mayor antigüedad. Estos durarán cuatro años en el cargo, no podrán ser reelegidos y gozarán de inamovilidad en el cargo. Pueden ser removidos solo vía decreto fundado del Jefe de Estado, quien deberá informar previamente al Congreso.
Experiencia internacional
En la experiencia internacional, hay distintos países que no cuentan con Fuerzas Armadas o bien que no responden al modelo habitual de defensa. Entre ellos, destacan tres: Costa Rica, Panamá y Japón.
El 1 de diciembre de 1948, Costa Rica abolió sus Fuerzas Armadas por decisión del entonces presidente Jorge Fredes, quien en un acto simbólico entregó las dependencias del Cuartel Bellavista para que se instalase el Museo Nacional de Costa Rica. El artículo 12 de su Constitución establece que “se proscribe al Ejército como institución permanente” y la vigilancia y conservación del orden público quedó en manos de la Guardia Civil.
Panamá suprimió sus fuerzas armadas tras la invasión de Estados Unidos en 1989 y su artículo 305 consagra que “la República no tendrá Ejército”. En sustitución de ellos la ley establece que “se consagrarán los servicios de policía necesarios”, que actualmente son cuatro: la Policía Nacional, el Servicio Nacional de Fronteras, el Servicio Nacional Aeronaval y el Servicio Nacional de Migración.
La situación de Japón es especial. Luego de su derrota en la Segunda Guerra Mundial, el país debió aceptar la renuncia a tener Fuerzas Armadas. El artículo 9 de su constitución lo estableció de esta forma: “El pueblo japonés renuncia para siempre a la guerra como derecho soberano de la nación y a la amenaza o al uso de la fuerza como medio de solución en disputas internacionales”. Sin embargo, Japón cuenta con una fuerza de autodefensa, con presencia de Estados Unidos, y que cuenta con 247.154 funcionarios activos, de acuerdo con el presupuesto del Ministerio de Defensa de Japón. El gasto militar japonés en defensa representa el 1% de su Producto Interno Bruto (PIB), según datos del instituto Sepri, de Estocolmo.
Respecto de las policías, el Centro de Estudios en Seguridad Ciudadana de la Universidad de Chile destaca algunos países que han cambiado su paradigma en cuanto a la capacitación policial.
Canadá pasó de entrenar a sus policías para obedecer y actuar como un solo cuerpo, a basarse en un modelo de enseñanza que se enfoca en el rol y la responsabilidad en la calle. De ese modo, se “adquiere una fuerte responsabilidad con los resultados de su trabajo a partir de su identificación corporativa con la policía y sus objetivos”.
En el mismo texto se señala que, debido a los problemas que han tenido las policías en América Latina, por motivos como el aumento de la criminalidad o las denuncias de violencia por parte de las fuerzas de seguridad, ha llevado a que algunas ciudades brasileñas como Sao Paulo y Belo Horizonte; colombianas como Bogotá, y guatemaltecas como Villa Nueva hayan impulsado reformas a sus cuerpos policiales. En esos casos, han buscado tener un rol más comunitario, a semejanza de lo que ocurre en Canadá y algunos países europeos.
“Hacer reformas profundas a las policías es algo extremadamente complejo. Lo que muestra la experiencia comparada es que hay que hacerlo con mucho cuidado, porque existen varias lecciones de cosas que funcionan y otras que no”, menciona Mauricio Duce, profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales (UDP).
Experiencia en Chile
En las Constituciones previas de Chile ya se consagraba el rol que ejercían las fuerzas de seguridad. Una investigación realizada por David Vásquez en 2001 expone el debate en torno a los ordenamientos de 1833, 1925 y 1980.
En la Constitución de 1828, en su artículo 85 prohíbe al Poder Ejecutivo “mandar personalmente la fuerza armada de mar o tierra, sin previo permiso del Congreso, o en su receso, de las dos terceras partes de la Comisión Permanente”.
En la Carta Magna de 1833, se suprimió el capítulo dedicado a las Fuerzas Armadas, además de que el Presidente ya no requirió de la aprobación del Congreso para disponer las fuerzas de mar y tierra. Se incorporó, dentro de las disposiciones generales, el artículo 157, que de acuerdo al texto citado vino a establecer constitucionalmente por primera vez el estatuto de subordinación de los militares al poder civil. “La fuerza pública es esencialmente obediente, ningún cuerpo armado puede deliberar” consagraba dicha Constitución.
Entradas a la década de 1920, las Fuerzas Armadas comienzan a mostrarse críticas al régimen “parlamentarista”. Luego de los problemas políticos, sociales y económicos presentes en ese entonces en el país exigen una mayor autoridad al Ejecutivo, leyes sociales como freno al desorden popular con un especial énfasis en el tema de los sueldos y los ascensos en la carrera militar.
El entonces ministro de Guerra Emiliano Figueroa, quien en julio de 1927 se convirtió en Presidente de la República, afirmó en la Cámara de Diputados que “todo el orden constitucional descansa exclusivamente en las instituciones armadas”.
La Constitución de 1980 incorporó varios cambios. Por ejemplo, el artículo 100 disponía que los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas y el general director de Carabineros “serán designados por el Presidente de la República, tendrán una duración de cuatro años y sin posibilidad de ser nombrados para un nuevo período”.
El análisis de los expertos
A partir de la discusión que emergió desde la Convención Constitucional, una de las primeras preguntas es ese órgano cuenta con la atribución para modificar el rol de las policías y las Fuerzas Armadas. Los expertos consultados concuerdan en que esta materia, al encontrarse consagrada en la actual Carta Magna, sí se puede abordar, aunque en la instancia donde se discutan los temas que formarán parte de la nueva Constitución y no en las discusiones reglamentarias.
“La Constitución sí se refiere a las fuerzas de orden y seguridad pública, por lo que la Convención sí puede pronunciarse sobre algunos temas relativos a la policía. Sin embargo, no corresponde que esta discusión, que se refiere a normas de fondo, se realice en este momento en que recién se está discutiendo el reglamento de funcionamiento de la Convención”, afirma Soledad Bertelsen, profesora de derecho constitucional e investigadora de Polis, Observatorio Constitucional de la Universidad de los Andes.
Respecto de la forma en la que se debería incorporar a la Constitución, hay diferentes maneras de hacerlo. Según Mauricio Duce, académico de la UDP, una de las opciones es separar en la regulación constitucional a las policías de las Fuerzas Armadas, debido a que “no tiene sentido regularlas juntas porque son funciones completamente distintas”. En relación con las normas sobre la policía, explica que deberían estar en un capítulo en el que se regule el Poder Ejecutivo, para así “reforzar que las policías están bajo el mando de autoridad civil”.
En cuanto al nivel de profundidad con el que debería incorporarse este asunto en el texto, los expertos coinciden en que hay que evitar la sobrerregulación de esta materia en la Constitución. “El detalle sobre el funcionamiento de las fuerzas armadas y seguridad pública corresponde que sea regulado a nivel legal y no constitucional”, asegura Bertelsen.
Ante la propuesta para sustituir a Carabineros que surgió desde la Comisión de Derechos Humanos de la Convención Constitucional, se ha generado un debate en torno al rol que cumplirán las policías y las Fuerzas Armadas en la nueva Carta Magna. En la actual Constitución, específicamente en el Capítulo XI, se le confiere estatus constitucional y los expertos sostienen que en el futuro debate que se tenga de esta materia en el pleno, es relevante no sobrerregular a las Fuerzas de Armadas y de Orden y Seguridad.
En lo que parece haber más coincidencia es que el debate al interior de la Convención va a girar especialmente en torno a una mayor desmilitarización de Carabineros y la subordinación de este cuerpo al poder civil de manera directa.
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