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¿Cuáles son las diferencias entre la Cámara de las Regiones y el Senado?

Este nuevo órgano no tiene atribuciones fiscalizadoras del Gobierno, aunque sí concurre a la formación de las leyes. Su real contrapeso con la Cámara de Diputadas y Diputados es motivo de debate entre los expertos legales.

Por Antonia Gajardo y María Jesús Chacoff

Viernes 10 de junio de 2022

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Un rol legislativo revisor y de representación regional  son las principales diferencias que tiene la Cámara de las Regiones respecto del actual Senado. En el borrador de la nueva Constitución este órgano, que está enfocado en la representación regional, quedó establecido con un  carácter deliberativo,  paritario y plurinacional, y estaría encargado de concurrir a la formación de leyes.

Al igual que el actual Senado, una de las facultades que mantendría esta Cámara es la de conocer las acusaciones que haga la Cámara de Diputadas y Diputados, así como el rol de jurado. Algunas de las normas que cambian es la edad para ser electo representante regional, bajando de 35 a 18 años, así como algunas facultades que quedaron fuera de su mandato y pasaron a la otra Cámara, como el permiso para que el Presidente salga del país y si da lugar a las acusaciones hacia ministros de Estado.

Si bien algunos de los expertos consultados consideran que la manera como quedó constituida esta Cámara sí representa un contrapeso con la Cámara de Diputadas y Diputados, otros dicen que no. Y, por lo mismo, su cambio sería "grave para la democracia y el Estado de Derecho".

¿Qué estamos verificando?

Una de las novedades que quedó establecida en el borrador de la propuesta de nueva Constitución es el establecimiento de un Congreso configurado por una Cámara de Diputadas y Diputados y una  Cámara de las Regiones, la que reemplazaría al Senado. Esta última sería un "órgano deliberativo, paritario y plurinacional de representación regional", con la facultad de formar "leyes de acuerdo regional" y otras establecidas en el texto constitucional, pero diferentes a la actual Cámara Alta.

En noviembre de 2021, una versión anterior del Consitucheck expuso las posiciones respecto de la discusión sobre la conformación del Poder Legislativo en la posible nueva Carta Magna. En esa ocasión, los expertos consultados explicaron que era recomendable un bicameralismo que avanzara hacia mayores niveles de descentralización.

El pasado 2 de junio, el Pleno de la Convención votó el primer informe entregado por la Comisión de Normas Transitorias. Entre los artículos e indicaciones estaba el inciso que se refería al fin del período de los senadores. Este establece que todos los integrantes del Senado, independientemente de su fecha de elección, terminarían su mandato el 11 de marzo de 2026, lo cual fue rechazado por el Pleno, por lo que se deberán ingresar indicaciones.

Otro de los puntos que generó discusión es lo referido a la idea de que el actual Congreso realice eventuales reformas constitucionales con un cuórum de dos tercios, norma que se extendería  hasta el próximo período de Poder Legislativo. Sin embargo, esta norma fue rechazada por el Pleno y también volverá a la Comisión.

Es por eso que el Constitucheck, de Watchdog PAUTA, investigó las diferencias que hay entre el actual Senado y la propuesta de Cámara de las Regiones que la reemplazaría, junto con el análisis de expertos sobre el proceso de elección de sus representantes, los requisitos y las atribuciones con las que contaría el nuevo órgano legislativo.

¿Qué dice la Constitución actual?

El Capítulo V de la Constitución vigente se refiere al Congreso Nacional. El artículo 46 dice que el Congreso tiene carácter bicameral y que está compuesto por una Cámara de Diputados y el Senado, los que tienen la facultad de conformar las leyes y las demás atribuciones que se señalan en el texto.

Respecto de la Cámara Alta, el artículo 53 define las atribuciones exclusivas de esta. Entre ellas están "conocer de las acusaciones que la Cámara de Diputados entable con arreglo al artículo anterior", "prestar o negar su consentimiento a los actos del Presidente de la República, en los casos en que la Constitución o la ley lo requiera", "declarar la inhabilidad del Presidente de la República o del Presidente electo cuando un impedimento físico o mental lo inhabilite para el ejercicio de sus funciones" y "dar su dictamen al Presidente de la República en los casos en que éste lo solicite".

Sobre la composición del órgano, el artículo 49 estipula que los senadores serán "elegidos en votación directa por circunscripciones senatoriales, en consideración a las regiones del país". Será la Ley Orgánica Constitucional la que determine el número de senadores, las circunscripciones senatoriales y la forma de su elección. Además, señala que estos “durarán ocho años en su cargo y se renovarán alternadamente cada cuatro años".

¿Qué dice el borrador de la nueva Constitución?

El borrador de la posible nueva Constitución establece en el artículo 5 bis que el Poder Legislativo se compone de una Cámara de Diputadas y Diputados y una Cámara de las Regiones. Respecto de esta última, el artículo 9 determina que es un "órgano deliberativo, paritario y plurinacional de representación regional", encargado de "contribuir a la formación de las leyes destinadas a las regiones y de desempeñar las demás facultades confiadas por esta Constitución". Además, indica que sus miembros serán denominados "representantes regionales".

Sobre esto, Esteban Szmulewicz, académico de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Católica del Norte, PhD Candidate Leiden Law School y quien desarrolla una investigación sobre descentralización, explica que el carácter deliberativo implica que hay una "necesidad" de debate razonado y argumentado en la toma de decisiones, "y no meramente mediante el conteo de votos o la sumatoria de los mismos".

Que sea paritario significa que debe haber una "plena igualdad" en la representación de mujeres y hombres en la Cámara, mientras que el carácter plurinacional "indica que reconoce a los distintos pueblos indígenas que componen el pueblo de Chile y ello se debe reflejar en la composición del órgano", señala el académico.

José Ignacio Martínez, decano de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, profesor de Derecho Constitucional  e investigador de Polis -el  observatorio constitucional de esta universidad-, crítica dicha parte del artículo. "Se trata de una frase de escaso contenido jurídico y, por ende, es poco lo que se puede sacar en limpio de ella", plantea.

Con respecto al artículo 11, este delega a la legislación la denominación del número de electos por región, "el que deberá ser el mismo para cada una y en ningún caso inferior a tres, respetando el principio de paridad". Los representantes serán "elegidos por votación popular, junto con las autoridades comunales y regionales, tres años después de la elección presidencial y del Congreso".

Además, indica que la ley "especificará sus derechos y obligaciones especiales, las que en todo caso deberán incluir la obligación de rendir cuenta periódicamente ante la Asamblea Regional que representa. También podrán ser especialmente convocadas y convocados al efecto". Y señala que no podrán “fiscalizar los actos del Gobierno ni de las entidades que de él dependan".

Las diferencias en la elección de senadores y los representantes regionales

En la Constitución vigente los senadores son elegidos por lo descrito en el artículo 49. Y el artículo 51 agrega que "podrán ser reelegidos sucesivamente en el cargo hasta por un período".

En el borrador del nuevo texto constitucional, el artículo 11 es el fundamental. La duración del cargo de la Cámara de las Regiones y su reelección quedó establecido junto al de la Cámara de Diputadas y Diputados. El artículo 16 señala también que podrán ser reelegidos sucesivamente hasta por un período, mientras que la duración en sus cargos se establece en el artículo 21, donde se indica que se renovarán cada cuatro años en su totalidad.

Tomás Jordán, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad Alberto Hurtado y consultor del Congreso Nacional para las reformas constitucionales que establecieron el proceso constituyente, afirma que con esto la dinámica de elección cambia. "La política regional va a tener un gran momento electoral", asevera, ya que las regiones estarán representadas en la Cámara Nacional.

Szmulewicz considera que la gobernabilidad del sistema político será "compleja" y que "podría generar un desacople entre las mayorías presentes en las distintas instituciones representativas". En ese sentido, señala que el Presidente deberá tener liderazgo político para implementar su programa, ya que "deberá dialogar con fuerzas políticas y con mayorías políticas eventualmente distintas tanto en el Congreso de los Diputados como en la Cámara de las Regiones".

Por otro lado, asegura que esa elección conjunta de la Cámara de las Regiones con las autoridades subnacionales "podría permitir alinear las fuerzas políticas del nivel subnacional con los representantes regionales y, en esa medida, vehicular mejor los intereses y demandas regionales hacia el circuito de toma de decisiones nacional en el Poder Legislativo". En su opinión, con ello la implementación del Estado regional podría "avanzar de manera más ordenada y coherente".

Respecto de los requisitos para ser electo, la actual Constitución indica en el artículo 50 que para ser senador se debe "ser ciudadano con derecho a sufragio, haber cursado la enseñanza media o equivalente y tener cumplidos treinta y cinco años de edad el día de la elección".

Mientras que en el borrador constitucional, el artículo 13 mantiene la condición de ser ciudadano con derecho a sufragio para ser representante regional, pero disminuye la edad a 18 años al día de la elección. Además, especifica que deben tener "avecindamiento en el territorio correspondiente durante un plazo no inferior a cuatro años contados hacia atrás desde el día de la elección", junto con tener su residencia en el territorio que representan.

Atribuciones de senadores y representantes regionales

En la Constitución vigente, además de la facultad que tiene junto con la Cámara de Diputados de concurrir a la formación de las leyes y a la aprobación de los tratados internacionales, el artículo 53 se refiere a las 10 atribuciones exclusivas que tiene el Senado.

Dentro de ellas está el conocer de las acusaciones que la Cámara de Diputados entable con arreglo al artículo anterior; decidir si ha o no ha lugar la admisión de las acciones judiciales que cualquier persona pretenda iniciar en contra de algún ministro de Estado; conocer de las contiendas de competencia que se susciten entre las autoridades políticas o administrativas y los tribunales superiores de justicia; otorgar la rehabilitación de la ciudadanía en el caso del artículo 17, número 3 de esta Constitución; aprobar, por la mayoría de sus miembros en ejercicio, la declaración del Tribunal Constitucional a que se refiere la segunda parte del Nº 10 del artículo 93; y aprobar, con ciertos requisitos,  la designación de los ministros y fiscales judiciales de la Corte Suprema y del Fiscal Nacional.

Respecto del Presidente de la República, tiene la facultad de prestar o negar su consentimiento a los actos del mandatario; otorgar su acuerdo para que pueda ausentarse del país por más de treinta días a contar del día señalado en el inciso primero del artículo 26; y declarar su inhabilidad cuando un impedimento físico o mental lo inhabilite para el ejercicio de sus funciones, así como declarar cuando este haga dimisión de su cargo.

En el borrador de la nueva Carta Magna, el artículo 11 también se estipula que "la ley especificará sus derechos y obligaciones especiales, las que en todo caso deberán incluir la obligación de rendir cuenta periódicamente ante la Asamblea Regional que representa". Además, que esta no está facultada para fiscalizar los actos del Gobierno ni de las entidades que de él dependan.

En este sentido, Szmulewicz afirma que en materia de derechos, la legislación debiera considerar, entre otros, la dieta de los representantes regionales y las reglas del fuero parlamentario. En materia de obligaciones, señala la asistencia, la información y transparencia, la probidad de los representantes regionales "y, sobre todo, esa obligación de rendir cuenta periódica a la Asamblea regional respectiva", aunque no está de acuerdo respecto a esta última idea.

El artículo 11 (ter) también señala que los representantes territoriales tienen la atribución exclusiva de "conocer de las acusaciones que el Congreso de Diputadas y Diputados entable con arreglo a lo establecido en el artículo 11 bis". Establece su rol como jurado para declarar si es o no culpable el acusado.

Este último quedó establecido similar al de la actual Constitución. Sobre esto, Szmulewicz señala que ve diferencias "únicamente en los efectos de la medida", ya que el borrador indica que si se acoge la acusación constitucional el acusado queda destituido, sin posibilidad de ejercer ningún cargo "durante el tiempo que reste de su mandato o presentarse al cargo de elección popular del cual fue destituido en el período siguiente, según corresponda". Además, de que este será juzgado "de acuerdo a las leyes por el tribunal competente".

Por otro lado, el artículo 12 indica que, junto con la Cámara de Diputadas y Diputados, la Cámara de las Regiones tiene la atribución de tomar juramento o promesa al Presidente de la República cuando asuma su cargo, para recibir cuenta pública y para inaugurar el año legislativo.

Con todo, respecto a las atribuciones del actual Senado y las que eventualmente tendría la Cámara de las Regiones, Jordán dice que "son diferentes por su rol legislativo revisor y por su rol de representación regional".

¿Se mantiene un contrapeso efectivo?

Szmulewicz asegura que si bien la Cámara de las Regiones  y el Senado son diferentes en cuanto a sus atribuciones, integración, sistema de elección y la relación con las regiones, "estamos ante un sistema bicameral que cumple los estándares que la Comisión de Venecia indicó en su informe sobre las propuestas constitucionales preliminares que eran menos cuidadosas en cuanto al Consejo Territorial, que tenía funciones mucho más acotadas que la Cámara de las Regiones".

Una visión diferente a la que expresa Martínez, para quien ambas cámaras son "muy distintas" y se evidencia un "retroceso en los equilibrios democráticos que exige un sistema presidencialista". Agrega que esto significa "echar a la basura casi doscientos años de tradición constitucional".

El académico de la Facultad de Ciencias Jurídicas de la Universidad Católica del Norte responde a estas críticas relacionadas con que la Cámara de las Regiones no sería un contrapeso efectivo a la Cámara de Diputadas y Diputados. Szmulewicz considera que todas las segundas cámaras ejercen algún tipo de influencia y poder, "aunque sea un bicameralismo asimétrico", ya que de todas maneras "implica algún grado de separación de poderes interna a la estructura del legislativo, y además es un órgano que contrapesa en alguna medida al poder ejecutivo y debe ser considerado por éste".

Jordán también estima que existe un contrapeso de la Cámara de las Regiones a la Cámara de Diputados. "Es un contrapeso sobre todo en lo legislativo, en los nombramientos de las principales autoridades del Estado y en la facultad de fallar como jurado en las acusaciones constitucionales". Además, agrega que "genera más freno y contrapesos que incentivo a la colaboración entre ejecutivo y legislativo".

Por el contrario, Martínez dice que no hay un contrapeso en la forma en que quedó establecido. "Esto es muy grave para la democracia y el Estado de Derecho, ya que ni el Congreso de las Diputadas y Diputados, ni la Cámara de las Regiones pueden imponerse sobre el otro en la tramitación legislativa".

Carlos Hakansson, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Piura y colaborador de Polis, dice que a nivel internacional el establecimiento de este tipo de cámaras "no coincide con la doctrina clásica constitucional y el derecho comparado". Agrega que la propuesta chilena surgió por la búsqueda de un equilibrio entre los grupos pro unicamerales y bicamerales, y que resultó en la creación de "una cámara deliberativa pero que no contrapesa a los diputados y tampoco fiscaliza al gobierno".

Para el académico, si bien en las constituciones contemporáneas no hay casos similares al chileno, el denominado Comité Europeo de las Regiones (CDR) de la Unión Europea tiene un cierto "parecido". Esto, porque es un "órgano consultivo compuesto por representantes elegidos a escala local y regional de sus estados miembros", pero la Cámara de las Regiones tiene propósitos diferentes.

Hakansson asegura que la Cámara de las Regiones es una "innovación de los convencionales" para un Congreso más representativo en la forma, "pero que no opera como un real contrapeso".

La experiencia internacional

De todas formas, la Cámara de las Regiones podría ser comparada con algunas cámaras que suelen representar los intereses regionales o locales. Según un documento de la Biblioteca del Congreso Nacional, Uruguay, Colombia y Paraguay son países de la región que tienen esa tendencia.

Colombia también cuenta con una Cámara de Representantes. La Carta Magna indica en el artículo 176 que esta "se elegirá en circunscripciones territoriales, circunscripciones especiales y una circunscripción internacional” y que "las circunscripciones especiales asegurarán la participación en la Cámara de Representantes de los grupos étnicos y de los colombianos residentes en el exterior".

Fuera de la región, Estados Unidos, Alemania y Canadá son algunos países que se mencionan en esta materia, aunque tienen naturaleza federal. "Representan sistemas federales fuertes, en los que el estado o gobierno local tiene la potestad de fijar sus propios ingresos", señala el texto.

En Estados Unidos, por ejemplo, también se llama Cámara de Representantes establecida en el artículo 1 de su texto constitucional. Aquí se indica que "estará compuesta de miembros elegidos cada dos años por los habitantes de los diversos Estados, y los electores de cada Estado deberán reunir los requisitos de calificación exigidos a los electores de la rama de la legislatura estatal".

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