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¿Chile debería transformar su Congreso a un sistema unicameral o mantener uno bicameral?

La mayoría de las democracias en el mundo cuentan con sistemas unicamerales, pero América tiene la mayor proporción bicameral.

Fernanda Monasterio/PAUTA

Por María Jesús Chacoff, Juan Pablo Guzmán y Mauricio Tocornal

Viernes 12 de noviembre de 2021

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Mantener el sistema bicameral, pero con grandes transformaciones que fortalezcan el rol de las regiones en la toma de decisiones a través de una Cámara Alta territorial, o pasar a un modelo unicameral que favorezca la rapidez en la tramitación de las leyes, son las propuestas de los expertos para diseñar el Congreso.

Actualmente, la Comisión de Sistema Político de la Convención deberá afrontar esta discusión y el debate ha ido tomando fuerza en la opinión pública. Hay quienes creen que una sola cámara dará mayor representatividad, mientras otros consideran que se puede formar "una tiranía de la mayoría" si se concreta ese cambio.

¿Qué estamos verificando?

De acuerdo con una edición previa de esta sección, los expertos recomiendan que luego de que la Convención discuta las cuestiones fundamentales que compondrán la propuesta de Constitución, deberá centrarse en la estructura institucional del Estado. Después de haber revisado cómo consagrar una serie de derechos fundamentales en la posible Carta Magna, esta semana el Constitucheck, de Watchdog PAUTA, aborda la discusión que se ha dado respecto a si Chile debe mantener un Congreso bicameral o transformarlo en uno unicameral.

Según la Observación Nº 5 del Observatorio Nueva Constitución, del total de propuestas realizadas por los convencionales electos en sus programas, 32 de ellas (23% del total) se refieren a la estructura del Congreso, de las cuales 29 proponen un Congreso unicameral.

Constitucheck investigó los aspectos relevantes sobre el bicameralismo y el unicameralismo, cuáles son sus ventajas y desventajas, y la experiencia chilena.

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¿Qué dice la Constitución?

El Capítulo V de la Constitución chilena vigente es el que se refiere al Parlamento. En el artículo 46° establece su bicameralidad, señalando que "el Congreso Nacional se compone de dos ramas: la Cámara de Diputados y el Senado. Ambas concurren a la formación de las leyes en conformidad a esta Constitución y tienen las demás atribuciones que ella establece".

El artículo 47° determina que la Cámara de Diputados, "está integrada por miembros elegidos en votación directa por distritos electorales", mientras que para los Senadores indica en el artículo 49° que "se compone de miembros elegidos en votación directa por circunscripciones senatoriales, en consideración a las regiones del país".

En ambos casos es la ley orgánica constitucional respectiva la que establece el número de parlamentarios en cada cámara, los distritos o circunscripciones y la forma de su elección. La Ley N° 20.840 es la que determina que la Cámara de Diputadas y Diputados está conformada por 155 miembros, mientras que el Senado cuenta con 43 senadores, que aumentaría a 50 en 2022 si se mantiene la actual Carta Magna.

El artículo 54° de la Constitución vigente hace referencia a las atribuciones exclusivas del Congreso. Señala dos. La primera es "aprobar o desechar los tratados internacionales que le presentare el Presidente de la República antes de su ratificación", y la segunda es "pronunciarse, cuando corresponda, respecto de los estados de excepción constitucional, en la forma prescrita por el inciso segundo del artículo 40".

Respecto de las atribuciones exclusivas de la Cámara de Diputados, el artículo 52° también consagra dos. Primero: "Fiscalizar los actos del Gobierno". Segundo: "Declarar si han o no lugar las acusaciones que no menos de diez ni más de veinte de sus miembros formulen en contra de las siguientes personas": del Presidente de la República, ministros de Estado, de los magistrados de los tribunales superiores de justicia y del contralor general de la República, entre otros.

Las atribuciones que corresponden al Senado están estipuladas en el 53° y algunas de ellas son  "conocer de las acusaciones que la Cámara de Diputados entable con arreglo al artículo anterior", "decidir si ha o no lugar la admisión de las acciones judiciales que cualquier persona pretenda iniciar en contra de algún Ministro de Estado", "prestar o negar su consentimiento a los actos del Presidente de la República, en los casos en que la Constitución o la ley lo requieran" y "declarar la inhabilidad del Presidente de la República o del Presidente electo cuando un impedimento físico o mental lo inhabilite para el ejercicio de sus funciones".

Además, el Capítulo V también determina el funcionamiento del Congreso, normas comunes para los diputados y senadores, las materias que son de ley y la formación de la ley.

Bicameralismo y Unicameralismo

De acuerdo con un estudio de Contexto, las funciones que los Congresos Nacionales suelen tener son las de representar, legislar, fiscalizar, participar del nombramiento de autoridades públicas y de intervenir como jurado en caso de juicios políticos.

Hay dos diseños posibles. En el modelo de una sola Cámara, todas las funciones legislativas quedan encargadas a esta y la representación distrital es equivalente para todos los parlamentarios.

En el esquema bicameral, se establecen dos cámaras (Senado o Cámara Alta, y Cámara de Diputados o Baja). Según el texto citado, las características habituales son que la Cámara Alta tiene un número inferior de integrantes y posee una representación regional o nacional, mientras que la Baja cuenta con un número mayor de parlamentarios y suele representar distritos más pequeños. Además, las funciones exclusivas del Senado normalmente son las de nombrar autoridades y actuar como jurado en acusaciones políticas realizadas por los diputados.

Carmen Le Foulon, doctora en ciencia política e investigadora del Centro de Estudios Públicos (CEP), asegura que "aunque se crea que es igual en todas partes, dentro del bicameralismo hay dos dimensiones centrales que pueden variar. La visión de congruencia y cuáles son los tipos de representación de cada cámara, y la simetría o asimetría que tiene cada una".

El politólogo Arend Lijphart estuvo entre quienes primero valoró esas diferencias de fortaleza y debilidad entre los sistemas bicamerales. Basándose en su trabajo y artículos de Meg Russel, el investigador Elliot Bulmer resume que la simetría se mide según cuál cámara tiene más poderes constitucionales; y la de congruencia, por la capacidad de la segunda cámara de actuar como revisora de las resoluciones de la primera. En ocasiones también se habla de la dimensión de legitimidad, basada en si la segunda cámara cuenta con validación democrática de la primera.

Según explica José Ignacio Martínez, profesor de derecho constitucional de la Universidad de Los Andes e investigador de Polis (el observatorio constitucional de dicha casa de estudios), el bicameralismo tiene un origen preconstitucional en la Edad Media y durante el siglo XIV en Inglaterra ya el parlamento se reunía en dos cámaras. Luego, con el inicio del constitucionalismo ya se adopta definitivamente este modelo, primero en el Reino Unido a comienzos del siglo XVIII y después en Estados Unidos con la Constitución de 1787.

Añade que en la historia constitucional, el unicameralismo se remonta a la Revolución Francesa y queda plasmado por primera vez en la Constitución que promulgó ese país en 1791.

Tomás Jordán, profesor de derecho constitucional de la Universidad Alberto Hurtado y consultor del Congreso Nacional para las reformas constitucionales que establecieron el proceso constituyente, comenta que en el Reino Unido la segunda cámara surge tras la pérdida de poder de la nobleza. Los nobles pasan a tener un rol importante en la sociedad, pero no en el ejercicio de la política propiamente tal. Esta tarea queda en manos del pueblo a través de la Cámara de Representantes.

En el caso de Estados Unidos, la segunda cámara surge con la idea de "la igualdad política de los distintos estados que conforman a dicha nación". Por eso, los senadores tienen una tarea enfocada en la representación territorial.

Sebastián Zárate, abogado constitucionalista y profesor de la Facultad de Comunicaciones de la Universidad de los Andes, señala que la lógica del bicameralismo "es contar con una asamblea representativa con roles diferenciados: una cámara baja más política, con criterios de representación popular según los distritos electorales; y una alta más consultiva, con criterios de control de ciertas decisiones del Ejecutivo y de representación de las regiones o Estados".

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Ventajas y desventajas

Según Contexto, el debate que se ha generado es importante debido a que un sistema que tiene dos cámaras puede generar controles cruzados en lo que apruebe una es revisada por otra, "generando un equilibrio en el debate". Además, refleja el sentir de las mayorías electas, en un sistema unicameral, lo que se dictamina por mayoría, es lo que se realiza. En cambio, en uno bicameral la segunda cámara puede modificar lo que la primera realizó, variando de esa manera,  las mayorías originales.

Para Martínez, algunos de los argumentos a favor de una sola cámara son la mayor rapidez en el proceso legislativo y una mejor capacidad de respuesta a la necesidad de legislar. Además, menciona que permite ahorrar recursos públicos. En cambio, el abogado observa que en el bicameralismo hay un doble procedimiento legislativo, que "en teoría permitiría una mejor legislación" junto a la idea de que una de las cámaras sea de representación más ciudadana y la otra de los estados, "fortaleciendo la descentralización".

Zárate comenta que, a su juicio, las desventajas del unicameralismo son que privilegia la eficiencia del proceso legislativo a costa de la calidad, "dos miradas son mejor que una", asegura. Asimismo, menciona que es posible que se dé una "tiranía de la mayoría, es decir, que una mayoría transitoria pretenda imponer sus criterios sin contrapeso alguno". Ese concepto fue especialmente desarrollado por Alexis de Tocqueville en La democracia en América.

Añade que "el bicameralismo asegura un mayor equilibrio en ese sentido, porque ocurrirá que un Ejecutivo tendrá que negociar con dos cámaras con distintas lógicas, lo que se presenta como una ventaja para el control del poder".

Sin embargo, Jordán afirma que "el argumento de la tiranía también se podría dar en un sistema bicameral, porque podrías tener doble mayoría en ambas cámaras tal como se está dando hoy en Chile. Se podría poner más de una vuelta a la tramitación de las leyes para favorecer la discusión, sobre todo en un sistema multipartidista, pero al final eso es la democracia".

Experiencia en Chile

En Chile, el reglamento de 1812 y la Constitución de 1823 establecieron un Congreso unicameral. Sin embargo, las dos cámaras están presentes desde la Constitución de 1828 y para Martínez "puede decirse que forma parte de la tradición constitucional chilena". Según explica, esta estructura fue tomada por gran parte de los estados que se independizaron de la corona española, producto de la influencia del constitucionalismo estadounidense.

Le Foulon añade que el bicameralismo actual en Chile tiene "una serie de falencias, que hace que no se aprovechen todas las ventajas de un sistema de esas características bien diseñado". A su juicio, actualmente en un país "tan centralizado, se debe hacer un esfuerzo para dar más poder a las regiones por lo que es necesario contar con un principio de igualdad territorial lo que es imposible con una sola cámara".

Además, señala que ahora en el país hay un sistema parlamentario muy simétrico con dos cámaras que "parecen espejos", lo que hace que el Senado pueda vetar muchas leyes. Sumado a ello, la investigadora del CEP afirma que el valor del voto debiera ser similar en todos los territorios y "eso no pasa hoy día". Da el ejemplo de que en los distritos populosos se necesitan mucho más votos para llegar al Congreso que en uno con menos electores.

Jordán añade que esta similitud de funciones entre la Cámara de Diputados y el Senado hace que "hoy día la cámara que está sobrerrepresentada sea la Alta, como hacen la misma función y son menos, sus votos valen más".

¿Cómo debe diseñarse el Congreso?

Le Foulon propone que se mantenga un sistema bicameral, pero que las cámaras no sean congruentes. Para ello señala que la Baja debe ser proporcional, para que se den a conocer todas las opiniones presentes en la sociedad, y la Alta debe ser territorial, para así asegurar que las regiones estén en igualdad de condiciones, "permitiendo que incidan en la política nacional".

"Los integrantes de estas cámaras yo creo que se deberían definir por ley y no incluirlo en la Constitución. Toda la especificidad del sistema debería ir en la ley, pero los principios de proporcionalidad y de territorialidad si debieran quedar consagrados en el texto constitucional", añade la investigadora.

Zárate y Martínez coinciden con la idea de mantener un bicameralismo que permita avanzar hacia mayores niveles de descentralización a lo que suman elementos más propios del funcionamiento como son modificaciones a las acusaciones constitucionales.

"Me parece indispensable mantener el bicameralismo, y reforzar el rol de cámara de representación territorial del Senado. Es un país de mentalidad centralista como el nuestro, es una forma de avanzar hacia mayores niveles de descentralización", añade Martínez.

Por su parte, Jordán, Pamela Figueroa y Nicolás Eyzaguirre proponen en su libro Crisis del hiperpresidencialismo chileno y nueva Constitución: ¿cambio al régimen político?, una transición a un Congreso unicameral con 210 parlamentarios. De esos, 150 serían elegidos en un sistema proporcional de listas cerradas y bloqueadas. El abogado de la Universidad Alberto Hurtado señala que "por lo tanto, la carrera política se hace dentro de los partidos y te incorporas en una lista en la que se vota por el partido y dependiendo de la cantidad de votos que obtenga se reparten los escaños de acuerdo a un orden preestablecido". Los otros 60, de acuerdo a dicha propuesta, serían escogidos en un sistema uninominal, "para recoger la tradición chilena de los liderazgos personales".

El experto constitucional añade que, a su juicio, es inherente a la discusión la composición del sistema de partidos políticos. "Hoy tenemos un sistema multipartidista extremo, que me parece exagerado. Deberíamos tener uno moderado con no más de 10 partidos que permita dar estabilidad y gobernabilidad al Ejecutivo", afirma.

Por ello, cree que la posible nueva Carta Magna debe corregir la "debilidad actual del sistema de partidos políticos", por lo que fijaría los principios de esa estructura, que considera que podrían ser la proporcionalidad, moderado y con barreras de entrada".

Otro punto que suele entrar en la discusión es el de la cantidad de legisladores que componen el Congreso. De acuerdo con las cifras de Contexto, en Chile el promedio es de 1 representante por cada 96.500 habitantes cuando el promedio mundial es de 1 representante por cada 85 mil habitantes. Según el texto, esto parece afirmar que el argumento de que Chile cuenta con un exceso de parlamentarios, "al menos desde el punto de vista comparativo no es cierto". 

Experiencia internacional

Según International IDEA, casi 80 países tienen legislaturas bicamerales. "En términos generales, el bicameralismo es más común en estados federales, grandes y presidenciales, mientras que el unicameralismo es más común en aquellos unitarios, pequeños y parlamentarios", dice Elliot Bulmer, autor del estudio.

El continente que posee una mayor proporción de congresos bicamerales es América, con un 62,5% (por ejemplo, Chile, Argentina, Brasil o Estados Unidos) frente a un 37,5% con sistemas unicamerales (como Perú o Venezuela). Mientras, las demás regiones tienen sobre un 60% de parlamentos unicamerales.

Entre los países de América Latina que tienen un sistema unicameral se encuentra Perú. En el artículo 90° de su constitución establece que "el Poder Legislativo reside en el Congreso de la República, el cual consta de cámara única". Ecuador también es una de las naciones que posee una "Asamblea Nacional" unicameral según el artículo 118 de la Constitución. Ambos son el producto de reformas recientes, el caso peruano es de 1995 y el ecuatoriano de 2008.

El profesor de derecho constitucional en la Universidad de Piura (Perú) y colaborador de Polis, Carlos Hakansson, señala que entre los países que cuenta con unicameralidad, muchos gozan de estabilidad política, como Portugal y Suecia.

Portugal establece en su artículo 147° que "la Asamblea de la República es la Asamblea representativa de todos los ciudadanos portugueses" y en el siguiente se expresa "la Asamblea de la República tendrá un mínimo de 180 y un máximo de 230 Diputados en los términos de la ley electoral", quedando de manifiesto que solo existen diputados en dicha nación.

Suecia es otro ejemplo de un sistema unicameral. En el artículo 2° del Capítulo 3 determina que "la estructura del Riksdag (parlamento de Suecia) consta de una sola cámara compuesta por trescientos cuarenta y nueve miembros".

El académico destaca que en los procesos constituyentes contemporáneos hay una tendencia a adoptar un modelo unicameral. Sobre esto, indica que "vemos que las razones de su conversión fueron de orden populista y político. La realidad y propósito que buscaron sus promotores fue reducir el precio del debate parlamentario y una mayor posibilidad del Ejecutivo para tener mayoría o control en la cámara única".

Para Hakansson, "dada la extensión del país, su diversidad cultural, necesidades históricas en campos de desarrollo, educación, salud, infraestructura, sumado a los conflictos del interior del país con el centralismo, sugieren pensar en un parlamento de representación bicameral para Chile". 

Al diseñar el funcionamiento de un Congreso existen dos maneras de hacerlo. Una es estableciendo dos cámaras que suelen tener funciones distintas en la que la Alta representa a los territorios, y la Baja a la ciudadanía en general. En contraparte, hay sistemas unicamerales en que todas estas funciones se concentran en una sola cámara.

En el caso chileno, desde 1828 ha habido una tradición constitucional de un sistema bicameral. Sin embargo, los expertos coinciden en que la Constitución vigente consagra dos cámaras con funciones y sistemas de elección muy similares, que hacen que el Senado pueda vetar proyectos y "su voto valga más".

Algunos especialistas proponen mantener un sistema bicameral, pero que se fortalezca la representación territorial en la Cámara Alta, y que la Baja se encargue de funciones legislativas a través de un sistema proporcional. Otros plantean la transformación a un Congreso unicameral que favorezca la rapidez en la tramitación de las leyes.


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