Nacional

Consejo de Justicia: ¿cómo funcionan estas entidades en otros países?

En la Convención se debate cómo quedará un nuevo organismo de la magistratura. En Italia y Bélgica son modelos con mayor composición de jueces. En España, el órgano se politizó.

La Comisión de Sistemas de Justicia aprobó en particular el Consejo de la Magistratura.

Poder Judicial

Por Ana María Sanhueza

Domingo 13 de marzo de 2022

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La creación de un Consejo de la Justicia, un órgano que se encargará del gobierno judicial -desde nombramientos, ascensos y sanciones a la magistratura- y que es impulsado por la Convención Constitucional (CC), tiene consenso político. Y también la venia de la Corte Suprema, que hoy cuenta con ese rol, y de la Asociación Nacional de Magistradas y Magistrados.

Pero hay un punto que ha provocado tensión: cómo se conformará.

El 7 de marzo, la Comisión de Sistemas de Justicia de la Convención aprobó en particular, por 14 votos a favor y cinco en contra, una indicación que, junto con fijar en 17 los integrantes del Consejo de la Justicia, deja en igual número a jueces (seis) y a quienes sean electos por el Parlamento (seis). La propuesta ahora pasa al Pleno. 

La iniciativa fue presentada por los convencionales Mauricio Daza, Ingrid Villena, Tomás Laibe, Manuela Royo, Natividad Llanquileo y Hugo Gutiérrez. Señala que la conformación del órgano, que será con paridad, plurinacionalidad y equidad territorial, será conformada así: "a) Seis integrantes serán juezas o jueces titulares elegidos por sus pares; b) Tres integrantes serán funcionarios o profesionales del Sistema Nacional de Justicia elegidos por sus pares; c) Dos integrantes elegidos por los pueblos originarios; d) Seis integrantes elegidos por el Congreso, previa determinación de las ternas correspondientes por concurso público, a cargo del Consejo de Alta Dirección Pública".

De aprobarse en la Convención este órgano e incorporarse dentro de la nueva Constitución, Chile dejaría de ser un modelo inusual donde todo el poder lo concentra la Corte Suprema. Se sumaría a los 122 países -de Europa y América Latina- que tienen este tipo de consejos. 

Sin embargo, entre los modelos existentes, explican especialistas de Chile y España entrevistados por PAUTA, los consejos de Italia y Bélgica son los que observan con mejor funcionamiento. El Consejo General del Poder Judicial de España (CGPJ) es citado del lado contrario.

Si bien el sistema aprobado en particular en la Comisión de Sistemas de Justicia tiene similitudes con las de varios países en el tipo de composición, comparativamente se diferencia en dos aspectos: en el bajo número de jueces y en que, según los especialistas, suma como integrantes a funcionarios judiciales y a los pueblos originarios. 

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Modelos estables

Mauricio Olave, presidente de la Asociación Nacional de Magistradas y Magistrados, señala que como gremio apoyan la creación del Consejo de la Justicia, pues es "una aspiración de hace 40 años". Sin embargo, señala que la baja cantidad de jueces en su integración difiere de las recomendaciones que al respecto han hecho tanto el Consejo de Europa como el relator de Naciones Unidas Diego García-Sayán, en un informe que elaboró en 2018 sobre independencia judicial.

El juez señala que de los 122 países que tienen consejos de la magistratura -como suelen llamarse-, 85 han consagrado el órgano en sus constituciones, en lo que está a favor. Mientras que los restantes han incorporado a estos órganos a través de leyes.

"Los consejos son regla general. Y los modelos estables del mundo, como Bélgica, Francia, Portugal e Italia, son buenos ejemplos porque cumplen con recomendaciones interesantes: son mayoritariamente judiciales, que es la recomendación que hace el relator de la ONU Diego García-Sayán".

Olave explica que el hecho de que estos consejos tengan una composición mayoritaria de jueces "es para evitar su cooptación política. Mientras que los miembros que vienen de la política, tiene que tener, ojalá, el más alto consenso. En las recomendaciones se habla de un cuórum supramayoritario, más de la mitad más uno, para darle estabilidad a estos consejos".

Sobre por qué el gremio mira como buen ejemplo al Conselho Superior da Magistratura de Portugal, Olave dice: "Es un consejo de 16 personas y de ellas, nueve son jueces. Unos los nombra el Presidente de la República y otros el Parlamento. Lo miramos además porque los jueces son elegidos por sus pares y a nosotros nos interesa que los jueces sean elegidos por sus pares, porque lo importante es desanclar la jerarquía".

El dirigente también observa positivamente al Consiglio Superiore della Magistratura de Italia: "Es un buen modelo, porque tiene una composición mayoritaria de jueces. Y es un buen ejemplo también porque esos magistrados tuvieron la capacidad de investigar la corrupción de los años 90 en Italia. Y, justamente, lo que hay que asegurar a los jueces es que van a tomar decisiones difíciles respecto del mundo político y con la suficiente coraza para no ser permeables".

En el lado opuesto, además de España, Olave cita al Consejo de la Magistratura argentino: "Allá diputados y senadores en ejercicio son miembros del Consejo. Entonces ¿cómo usted investiga corrupción a otro poder del Estado? Además, tienen intervención los colegios de abogados, que también están politizados. Esa es la razón por la que no funcione tan bien".

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El modelo italiano

Entre 2000 y 2001, Andrés Bordalí, académico del Instituto de Derecho Público de la Universidad Austral de Chile (UACH), pasó un año en Italia investigando el funcionamiento de la magistratura. Lo hizo después de terminar su doctorado en la Universidad de Valladolid.

Lo motivó, recuerda en entrevista con PAUTA, la contingencia que se vivía en esa época. "Me llamó la atención que la judicatura italiana entraba a la discusión pública. Y quería saber con qué anclaje jurídico los jueces podían entrar a debatir con el presidente de la República. Y quien hablaba muchas veces era o el presidente o algún miembro del Consejo Superior de la Magistratura".

Un órgano así, en ese tiempo, era una novedad, contrario a lo que ocurre aún en Chile. Y Bordalí observó entonces que el Consiglio Superiore della Magistratura "velaba también por la independencia de los jueces. Así es como se defendía y a veces atacaba al gobierno. Esa estructura era política, pero política positiva en el sentido de que entraba a la discusión pública".

Años después, en 2014, Bordalí publicó en la Revista Estudios de la Justicia de la Universidad de Chile el artículo Propuestas para un nuevo gobierno judicial en Chile. Y abordó comparativamente tres consejos de la magistratura que siguen vigentes: Italia, España y Colombia.

De los tres consejos, el académico de la UACH destaca el italiano, que surgió en la Constitución de 1947: "Es un modelo que funciona bien y que deberíamos hacer acá. Pero veo que es lo que no es lo que está haciendo".

Y explica: "Es mayoritariamente compuesto por jueces, porque lo que hay que evitar es que el componente político sea más fuerte. En el caso del Consejo Superior de la Magistratura italiano, dos tercios de los miembros son jueces, que se eligen entre ellos mismos, separados por un tiempo en que dure el cargo. Y otro tercio, es decir, minoría, lo elige el Parlamento entre profesores de derecho y abogados distinguidos. No políticos".

A juicio de Bordalí, el consejo italiano funciona bien, precisamente, porque el componente político es reducido y porque, "entre comillas, está sometido a un componente técnico en que los jueces son mayoría. Esa es la clave para que funcione bien un consejo de la judicatura".

Y agrega: "Si bien siempre está el miedo de la politización de la justicia porque nunca va a existir nada apolítico en el Estado, hay que tratar de generar un grupo de personas que se vean forzadas a negociar, de acuerdo con los cuórum. Por eso los miembros que han sido designados por el poder político tienen que ser minoría y verse obligados a negociar con esta mayoría de jueces. Esto es para evitar la excesiva politización del órgano, que es lo que pasó en España con el Consejo General del Poder Judicial".

"En el modelo español, las fuerzas políticas dominan al órgano, es solo cuoteo político. Es decir, es el modelo que no hay que seguir. Siempre dijeron que iban a copiar el modelo italiano, pero se apartaron totalmente", añade Bordalí.

Coincide Mauricio Olave: "El Consejo español no lo hemos mirado porque son los políticos los que nombran a los jueces. Y así no se puede. La idea es que los jueces nombren a los miembros del Consejo por elecciones libres y abiertas".

El Consejo Superior de la Judicatura de Colombia, que surgió con la Constitución de 1991, tampoco es un buen ejemplo, apunta Bordalí: "Cuando se creó, pasó prácticamente lo mismo que en España. Básicamente, una guerra política. Porque no sirven de nada las normas si hay un país corrupto. Y, lamentablemente, pasó eso. Además, por el componente político las principales mayorías comenzaron con bloqueos y acusaciones de unos a otros. Un total desastre. Tan mal, que años después tuvieron que modificar el órgano".

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En entrevista con PAUTA, el profesor de derecho de la Universidad de Cádiz y expresidente de la Asociación de Abogados Constitucionalistas de España, Miguel Revenga, explica el origen del problema en el CGPJ. Lo sitúa en 1982, en la interpretación que hizo el Partido Socialista Obrero Español (PSOE), en el gobierno de Felipe González, del artículo 122, inciso 3,  de la Constitución española. Ello implica que el Congreso asumiera que debía nombrar a sus 20 integrantes.

Particularmente, se trata de la interpretación de dos preposiciones de ese artículo: entre y por. Y ello ha sido determinante para que hoy el Consejo, que entró como órgano en la Constitución en 1978, esté en crisis, politizado y deslegitimado.

El artículo señala: "El Consejo General del Poder Judicial estará integrado por el Presidente del Tribunal Supremo, que lo presidirá, y por veinte miembros nombrados por el Rey, por un período de cinco años. De éstos, doce entre Jueces y Magistrados de todas las categorías judiciales, en los términos que establezca la ley orgánica; cuatro a propuesta del Congreso de los Diputados y cuatro a propuesta del Senado, elegidos en ambos casos por mayoría de tres quintos de sus miembros, entre abogados y otros juristas, todos ellos de reconocida competencia y con más de quince años de ejercicio en su profesión".

Al respecto, Revenga señala que "el problema fue que en 1983 la ley cambió e hicieron una interpretación de la Constitución de la cual el Parlamento elige los veinte vocales. O sea, en lugar de decir ocho vocales de procedencia parlamentaria y doce entre magistrados, la ley dijo 'ok, mantenemos esa distribución, pero los veinte los va a elegir el Parlamento: diez el Congreso y diez el Senado".

En su tiempo, esa interpretación, dice el profesor, tuvo como objetivo evitar el corporativismo judicial: "Fue una reforma que impulsó el PSOE el año 82, porque era consciente que en la carrera judicial predominaba un sector muy conservador, como sigue ocurriendo hoy. Y, desde ese cambio se abrió un cisma entre la izquierda y la derecha, porque la derecha nunca ha aceptado que la Constitución sea interpretada de esa manera. Y siempre ha reivindicado que los jueces tengan el derecho a elegir los doce vocales judiciales del Consejo".

Y agrega: "A partir de ahí han venido miles de problemas y hay una deslegitimación del sistema del Consejo General del Poder Judicial. Ha funcionado, pero ahora no se puede renovar desde hace dos años porque hacen falta dos tercios. Es un problema que se ha venido repitiendo siempre".

Miguel Revenga señala que la idea del Consejo General del Poder Judicial "es buena" y que él mismo es partidario. "Es un modelo que copiamos desde de Italia. Pero se politizó y eso da una imagen como que la justicia está politizada. Es un error, por la gente que cree el Consejo decide y dicta sentencias, pero no es lo que hace".

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