Enrique Navarro: “De facto, ya hay un seudoparlamentarismo”

El exministro del TC analiza el protagonismo del Congreso en el retiro del 10%. De haber nueva Constitución, sería “hasta saludable” dar más atribuciones a parlamentarios, dice.

La aprobación, por contundente mayoría en la Cámara de Diputados y el Senado, del retiro de hasta el 10% de los fondos de pensiones potenció un protagonismo inusitado del Congreso. Esto, luego que la iniciativa se presentara como una reforma constitucional transitoria y no por el camino de una ley de iniciativa exclusiva del Presidente de la República, como dice textualmente la Constitución.

La actuación de gran parte de ambas Cámaras, incluso fue comparada por la senadora de la UDI Ena von Baer -para explicar su voto en contra del retiro de los ahorros– con lo ocurrido en 1973 en el gobierno de la Unidad Popular. “En el día de hoy, voy a citar a Salvador Allende“, dijo y sorprendió a sus pares del Congreso. Y luego leyó parte del escrito que el expresidente socialista envió al Tribunal Constitucional (TC) por usar la vía de los cambios constitucionales durante la reforma a las tres áreas de la economía. “El Senado me ha remitido un proyecto de ley que modifica el artículo 10 de la Constitución Política y agrega cinco disposiciones transitorias”, decía el documento firmado por el exmandatario y que citó la senadora de la UDI, la misma quien subrayó al cierre de sus palabras: “Allende vetó una ley emanada del Congreso y recurrió al TC”.

La fórmula usada por el Congreso generó un debate entre abogados constitucionalistas respecto de si la vía utilizada fue o no un resquicio legal. Pero, también, ha llamado su atención la relevancia que han adquirido los parlamentarios frente a la figura del Presidente. De hecho, el mismo camino invocado para el retiro extraordinario desde las AFP se trazó para el proyecto de reforma constitucional que crea un impuesto de emergencia a los altos patrimonios.

Para el exministro del TC, Enrique Navarro, y profesor de derecho de las universidades de Chile y Finis Terrae, la vía que los parlamentarios usaron para plantear el retiro de fondos -la Constitución atribuye como iniciativa exclusiva presidencial los temas de gasto y seguridad social-, marcará un antes y un después. Incluso, estima que el protagonismo del Congreso irá en alza y que, ante una nueva Carta Fundamental, debiera revisarse ese rol.

-¿Cree que, como dijo la senadora von Baer, lo ocurrido con el retiro de fondos previsionales es comparable con lo que experimentó el expresidente Salvador Allende?

“Sí. Tiene algunos elementos parecidos en cuanto a que en 1973, a través de una reforma constitucional y normas transitorias, la oposición estableció las disposiciones sobre la reforma a las tres economías. El Presidente vetó y ese proyecto fue impugnado ante el Tribunal Constitucional. La diferencia es que en ese momento el TC, por cuatro votos contra uno –del ministro Adolfo Veloso-, dijo que no tenía competencia para conocer sobre las reformas constitucionales”.

-¿Tuvo consecuencias ese hecho?

“Esa es una de las razones por las cuales en el actual texto las reformas constitucionales sí pueden  ser revisadas por el TC. Y ahí doctrinariamente se plantea más de un debate: si es que las reformas a la Constitución se pueden revisar solo desde el punto de vista procedimental o de forma o de cuórum, o si también puede haber normas que, desde el punto de vista constitucional, infrinjan los principios básicos del régimen institucional”.

Sobre el escrito de Allende ante el TC, Navarro recuerda que el exmandatario recorrió la evolución histórica chilena después de la Guerra Civil de 1891. “Y a partir de la Constitución de 1925, explicó cómo el régimen chileno es de un presidencialismo y cómo a través de este mecanismo la oposición estaba, de algún modo, torciéndole la nariz al régimen institucional”.

¿Qué debe tener una nueva Constitución?

Navarro señala que el clima polarizado en el Congreso de 1973 no es en ningún caso comparable con lo que ocurre hoy. Pero, dice, sí hay un elemento similar: “Lo que sí se produce es que hay una importante diferencia de atribuciones y de roles entre el Congreso y el Presidente. Y eso, tal como no se hizo 1973, debiera hacerse ahora. Lo que se exige es capacidad de diálogo y que la política cumpla su rol. Porque, obviamente, una cosa son las diferencias y otra, tratar de llegar a acuerdos y más en este caso en aras del beneficio de la población que está sufriendo las consecuencias de esta pandemia. Uno se sorprende en cómo no hay puntos de acuerdo entre el Gobierno y la oposición”.

-¿Se refiere a poder esclarecer esos roles en una nueva Constitución?

“Yo creo que en un nuevo texto constitucional eso se debe modificar. Hoy en nuestra Constitución todo lo referente a gastos, tributos y materias de seguridad social, está entregado al Ejecutivo. La historia muchas veces es cíclica y, es muy probable, que transitemos hacia un seudoparlamentarismo o semipresidencialismo”.

-¿Cómo sería este seudoparlamentarismo?

“De facto ya se está produciendo. A través de la vía de las normas transitorias me parece que hay un seudoparlamentarismo en los hechos. Así, como después de la Guerra Civil de 1891 se interpretó por el Congreso que los ministros tenían que contar con la confianza de las fuerzas políticas sin modificar prácticamente la Constitución, en este momento, a través de normas transitorias, se están adoptando ciertas decisiones que, me parece, están dentro de la esfera de las normas que hoy se le entregan al Ejecutivo. Pueden discutirse, conversarse o, derechamente, cambiarse en un nuevo texto constitucional. Y, por tanto, que el Congreso tenga mayor atribución para dictar normas en materias de seguridad social y económica. Pero es algo que tendrá que discutirse”.

-¿Cree que se les abrió el apetito a los parlamentarios?

“Es muy probable. El presidente Arturo Alessandri ya decía en la Constitución de 1925 que había que tener mucho cuidado en el manejo de los temas presupuestarios. Lo mismo reiteró Juan Antonio Ríos, Jorge Alessandri y Eduardo Frei Montalva. Por eso, es que en la historia constitucional chilena la experiencia fue que los parlamentarios a veces modificaban ciertas normas sin mayor financiamiento. Y, por tanto, el tema presupuestario fue una de las razones por las cuales en Chile la iniciativa exclusiva en temas económicos se radicó en el Ejecutivo”.

–¿Cómo ve el papel de los parlamentarios en esta materias en una nueva Constitución?

“Es probable que esas materias de iniciativa exclusiva del Presidente sean disminuidas o se le dé un mayor rol al Congreso. Pero, del mismo modo, las normas transitorias, en general constitucionales, tienen un propósito bien claro: determinar la entrada en vigencia o no de ciertas disposiciones de efecto permanente. Entonces, de algún modo, se está desnaturalizando el propósito, la finalidad y el sentido que tienen las normas de carácter transitorio”.

-Dijo también que es probable que se avance hacia un semipresidencialismo.

“El semipresidencialismo apunta al modelo francés de la Constitución de 1958, con Presidente de la República y un Primer Ministro. Pero otros apuntan a una suerte de semiparlamentarismo en el sentido de que no sea, propiamente tal, un sistema parlamentario. Pero sí que existan materias en las cuales se requiere, necesariamente, el apoyo por parte del Congreso. Lo que es evidente es que en los últimos 100 años Chile ha tenido una evolución hacia un Ejecutivo fuerte. De hecho, la Constitución de 1925 ya establece un presidente fuerte. Y la del 33 también. Había autores que decían que el presidente chileno era un verdadero monarca sin corona”.

Y agrega: “Es evidente que el presidencialismo en Chile es muy fuerte en nuestra tradición. Por tanto, es probable que también pueda ser hasta saludable que se modifique el régimen hacia uno de mayor participación del Congreso”.

-Hay ejemplos en que el Presidente se encuentra en situación de minoría.

“Un ejemplo es el año 1961, cuando Jorge Alessandri convocó a los radicales, porque perdió la mayoría y la presencia en el Congreso. Entonces, muchas veces el Ejecutivo lo que tiene que hacer es llegar a acuerdos y tratar de pactar con distintos órganos. Para algunos, en el presidencialismo puede ser mucho más complejo de encontrar mecanismos de solución que una forma semipresidencial. El proyecto (de nueva Constitución) de Michelle Bachelet, de marzo de 2018, es muy interesante: se mantiene en términos generales un presidencialismo y la tradición chilena”.