Factchecking

¿Es recomendable el cuórum de 4/7 para reformar la Constitución?

Esta es, nominalmente, la proporción necesaria para hacer cambios que definió el borrador final del texto constitucional. Pero en los hechos, y por su naturaleza, la mayoría de los artículos necesitaría el voto favorable de 2/3 del Congreso o de 4/7 más un plebiscito ratificatorio.

Agustín Lizana | PAUTA

Por María Jesús Chacoff y Antonia Gajardo

Viernes 1 de julio de 2022

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Mientras algunos expertos consideran que el cuórum de 4/7 requerido para realizar reformas constitucionales es una proporción adecuada y que permite la búsqueda de acuerdos, otros aseguran que es "demasiado alto" en el caso de reformas que involucran modificaciones sustanciales y que, con ello, se dificultan los cambios. Tampoco genera consenso entre diversos abogados consultados la incorporación de un mecanismo de democracia directa, como el plebiscito o referéndum, debido a que podría ser una medida más rígida que los 2/3 de la actual Carta Fundamental.

¿Qué estamos verificando?

El pasado 28 de junio el Pleno de la Convención Constitucional tuvo su última votación, finalizando así su trabajo de casi un año. En la instancia se revisó el informe de la comisión de Armonización en el que, entre otras cosas, se estableció el mecanismo para las reformas constitucionales a la eventual nueva Carta Magna.

De esa forma, quedó establecido que el Congreso podrá modificar el texto constitucional con un cuórum de 4/7 como regla general. Pero para aquellas indicaciones que hagan cambios "sustanciales" en varios temas centrales (como régimen político y período presidencial; diseño del Congreso de Diputadas y Diputados o Cámara de las Regiones y la duración de sus integrantes; forma de Estado Regional; principios y derechos fundamentales y el capítulo de reforma y reemplazo de la Constitución), se necesitarán 2/3 de los votos, aunque si este no se llega a alcanzar se podrá cambiar por 4/7 más un referéndum ratificatorio.

La discusión sobre esta norma se ha centrado en si existiría un "cerrojo" o "candado" para eventuales cambios a la Constitución, incluso más altos que las disposiciones actuales. Por ello, la iniciativa de los senadores DC Matías Walker, Ximena Rincón e Iván Flores, con el independiente Pedro Araya, generó un extenso debate: ellos plantean establecer un cuórum de 4/7 para todas las reformas constitucionales.

A partir de la contraposición de estas visiones, el Constitucheck, de Watchdog PAUTA, investigó qué implicancias habría si se determinara un cuórum de 4/7 como requisito para modificaciones al texto constitucional y qué experiencias internacionales hay al respecto.

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Pleno decide que 4/7 será el cuórum para reformas constitucionales hasta el 2026

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Los cuórum para reformar la posible nueva Constitución

El Diccionario Constitucional Chileno, elaborado por Gonzalo García y Pablo Contreras, define cuórum como la "proporción de individuos necesaria para que un cuerpo deliberante llegue válidamente a ciertos acuerdos" o como la "proporción de votos favorables para que un organismo pueda válidamente tomar una decisión o aprobar una moción".

El mismo diccionario plantea que el concepto comenzó a utilizarse en el texto constitucional en 1970, tras la reforma a la Carta Magna de 1925, aunque antes "se hacía referencia a lo mismo bajo la frase voto favorable". En cuanto al cuórum supra mayoritario, de acuerdo con una investigación del Centro de Estudios Públicos (CEP), realizada por Lucas Sierra y Lucas Mac-Clure, esta figura se estableció por primera vez en la Constitución de 1980, junto con las Leyes Orgánicas Constitucionales (LOC) que exigen la aprobación de 4/7 de los parlamentarios.

Entre las normas transitorias aprobadas por el Pleno de la Convención se establece que para la aprobación de proyectos de reforma constitucional hasta el 11 de marzo de 2026 -fecha en que entraría en vigencia en su totalidad el texto si es aprobado- se requiere el voto favorable de 4/7 de los miembros de ambas cámaras. Y aquellas reformas que "alteren sustancialmente" materias determinadas de dicha Carta Fundamental "deberán ser sometidas al referéndum ratificatorio de reforma constitucional" o deberán ser aprobado por 2/3 de los integrantes.

Según un informe realizado por el Centro de Estudios Horizontal, que contabilizó los artículos del texto armonizado y normas transitorias hasta el 15 de junio, "tres de cada cuatro artículos del borrador de propuesta de nueva Constitución necesitarían quórums [sic] excesivamente altos para ser reformados". Y se destaca que el 57% de los artículos requerirá la aprobación de 2/3 de los legisladores o 4/7 más referéndum para ser modificados. Por ello, aseguran que "la posición de aprobar para reformar pierde factibilidad".

Marcela Peredo, profesora de Derecho Constitucional de la Universidad de los Andes y colaboradora de Polis (Observatorio Constitucional de dicha casa de estudios), plantea que para reformar la propuesta de nueva Constitución "no se entiende que se requiera de cuórum reforzado de 4/7 si la misma Convención terminó con las leyes de quórum reforzado".

Sergio Verdugo, director del Centro de Justicia Constitucional de la Universidad del Desarrollo (UDD), considera que la regla general de 4/7 es una "mayoría demasiado alta". Esto porque las condiciones políticas en Chile "hacen difíciles los cambios” con ese cuórum, lo que "haría poco democrático" el sistema.

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En una línea diferente, Raúl Letelier, profesor de Derecho Administrativo en la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, asegura que la regla permite que sea "un cuórum agravado, pero posible" que obligaría a que las reformas constitucionales tengan respaldo y transversalidad más alta que "la sola mayoría".

Tomás Jordán, profesor de derecho constitucional de la Universidad Alberto Hurtado y consultor del Congreso Nacional para las reformas constitucionales que establecieron el proceso constituyente, también indica que el cuórum de 4/7 es adecuado, porque "requiere acuerdos", y que además "no pone a ningún sector particularmente con la facultad de vetar" el ejercicio de los cambios.

Lucas Sierra, abogado e investigador senior del Centro de Estudios Públicos (CEP), también cree que en principio un cuórum de 4/7 es "razonable". Sin embargo, considera que los 4/7 más referéndum o 2/3 para ciertas normas "hacen que la Constitución que se propone sea tanto más rígida que la actual, lo que no me parece razonable", dice.

Por otro lado, Letelier señala que los 4/7 más referéndum no es más complejo que el cuórum agravado. "Un cuórum agravado le da más poder a las minorías, un referéndum le da más poder a las mayorías", asevera el abogado. Además, valora que "la importancia de algunas normas no se refleje en un cuórum más alto, sino que en la inclusión de un mecanismo de democracia directa", lo que sería una regla que incluye "más democracia".

Jordán afirma que el cuórum de 2/3 "no impide los cambios", sino que "resguarda la institucionalidad constitucional". Sin embargo, asegura que la fórmula de 4/7 con plebiscito es "mejor que los 2/3", ya que permite "dar estabilidad" y logra "más transversalidad", sobre todo en un escenario político que tiene "una tendencia a la fragmentación". Agrega que el referéndum otorga "legitimidad ciudadana a esos nuevos cambios", y, por lo tanto, "si se altera sustancialmente la institucionalidad", se requiere que "adquiera apoyo ciudadano".

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Para Verdugo, el criterio para las normas que alteran el régimen político y derechos fundamentales "no es suficientemente claro" para determinar qué normas debieran ir sometidas a un referéndum y cuáles no. Esa "indefinición" le parece "indeseable", porque fomenta "comportamientos oportunistas" que podrían tensionar el texto.

En cuanto a las implicancias de incorporar un plebiscito ratificatorio para las reformas de normas constitucionales, Sierra considera que en la práctica "puede ser más complejo", pues tiene "muchos riesgos", lo que podría generar "un efecto inhibidor para una reforma". Agrega que el cuórum "no necesariamente" entrega una estabilidad al Estado.

Letelier considera que sí le da estabilidad, al mismo tiempo que "no transforma esa estabilidad en inmovilismo". "La lógica de generar más democracia cuando el asunto es más relevante me parece un gran avance histórico", destaca.

Para Verdugo, más allá de la estabilidad, "el problema es que la Constitución se convierta no en el comienzo de una conversación social más amplia, sino en un candado que impida que quienes no están de acuerdo con algunas ideas políticamente relevantes, puedan gobernar". A su juicio, ello podría generar una presión al texto y "dividir a los chilenos en el mediano plazo".

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Sobre el cuórum de 4/7 en la Convención, dijo que "esto tiene su letra chica, porque Fernando Atria se ha transformado en el rey de la letra chica. Esto del referéndum ratificatorio no existe en ninguna parte del mundo".

Experiencia internacional

Carlos Hakansson, abogado constitucionalista de la Universidad de Piura en Perú y colaborador de Polis, asegura que los cuórum de 4/7 son discutidos en la doctrina jurídica, pero que no suelen recogerse en las constituciones "clásicas y longevas". Considera que dicho cuórum lleva a una "flexibilización" del texto y que "es peligroso porque reduce el consenso a mínimo parlamentario y propicia reformas tan inmaduras como populistas".

"La experiencia comparada en la región responde a las constituciones rígidas, no solo por tradición sino realismo. En los Estados Unidos se justifica por su federalismo, en el resto de países por la seguridad jurídica que produce una Constitución blindada contra las propuestas populistas de reforma", señala Hakansson.

En Perú, su Carta Fundamental establece en el artículo 206 que para reformas constitucionales se requiere aprobación de la mayoría absoluta del Congreso y ratificada mediante referéndum. Este último podría omitirse si "el acuerdo del Parlamento se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una votación favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del número legal de congresistas".

En Colombia la Carta Magna fija en el artículo 378 que el Congreso puede "someter a referendo un proyecto de reforma constitucional" mediante una ley que necesita la aprobación de la mayoría de sus integrantes.

En España, para realizar un procedimiento de reforma constitucional, los proyectos deben ser aprobados por una mayoría de 3/5 de cada una de las cámaras. Si no se alcanza un acuerdo entre ellas, se creará una comisión de composición de diputados y senadores. Pero si todavía no se logra la aprobación y "siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma". Además, posteriormente deberá ser sometida a un plebiscito para su ratificación.

"La mayoría de 2/3 es frecuente en las constituciones clásicas, exige mayor consenso y, en ciertos casos, 3/4 para su ratificación cuando se trata de una federación. La mayoría calificada, o supermayoría, de 2/3 es propia de las constituciones rígidas, pues demanda mayor consenso entre las fuerzas parlamentarias", señala Hakansson.

Factchecking

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