Las propuestas de los especialistas para la Convención Constitucional

La selección de los “constituyentes” será la primera definición del proceso hacia una nueva Carta Magna. PAUTA conversó con 12 expertos en ciencias políticas y esto encontró.

Listas abiertas o cerradas. Extrapartidistas. Barreras de entrada. Cuotas de género. Escaños reservados. Cifra repartidora.

Vaya cóctel de conceptos. Y habrá que acostumbrarse a ellos. Porque esos términos entrarán ahora a la juguera donde se batirá la participación de los ciudadanos en el plebiscito de abril de 2020. Los votantes no solo resolverán si acaso quieren una nueva Constitución -cuestión que al día de hoy parece será aprobada, según encuestas como Cadem y Activa Research-, sino que luego optarán por si quieren un órgano constitucional mitad parlamentarios-mitad no parlamentarios (Convención Mixta Constitucional) o una 100% de no parlamentarios (Convención Constitucional).

Según los sondeos, la opción de una Convención Constitucional (CC) será la preferida. Y elegida por sufragio universal en octubre de 2020, en caso de que el “sí” gane el plebiscito.

Los especialistas en ciencia política no solo conocen esos conceptos, sino que entienden cómo podría aplicarse al caso chileno. PAUTA buscó las propuestas de 12 politólogas y politólogos en áreas que serán las más difíciles en el debate entre los partidos políticos signatarios del “Acuerdo por la Paz y Nueva Constitución” y la comisión técnica que los acompañará. En particular, cómo se seleccionará a los “constituyentes” de la CC.

“Hay que reflexionar mucho sobre esto, porque el cambio de la Constitución es tan importante como el procedimiento que determinaremos para cambiarla”, comenta María Cristina Escudero, académica del Instituto de Asuntos Públicos (Inap), de la Universidad de Chile. De hecho, Escudero es la carta de la Democracia Cristiana para integrar el comité técnico que acompañará a los partidos políticos signatarios del “Acuerdo por la Paz”.

Pamela Figueroa, investigadora de la Universidad de Santiago y vicepresidenta de la Asociación Chilena de Ciencia Política (ACCP), también se incorporará en esa comisión técnica en representación del PPD: “Es bien normal todo lo que ha sucedido hasta ahora en el proceso. Todas las personas van poniendo su interpretación del acuerdo. Lo importante son las ideas”, dice.

“Aquí no hay modelos”, enfatiza Gabriel Negretto, profesor asociado del Instituto de Ciencia Política de la Pontificia Universidad Católica de Chile (ICP-UC). Negretto es autor de diversos textos sobre experiencias constitucionales comparadas, como Constitution-Building Processes in Latin America, publicado por International IDEA. “Hay siempre peculiaridades de cada coyuntura, muchos componentes, muchas etapas”, resume sobre la complejidad del proceso que se inicia.

El asunto de los “independientes”

Está instalado en el debate la necesidad de incluir la categoría de “independientes” en la papeleta electoral de octubre. No es que hoy no existan (de hecho, hay varios electos ya en el Congreso), sino que de alguna manera se entiende que debe reducir sus barreras de entrada.

La crisis de legitimidad de los partidos políticos asoma en las respuestas de todos los entrevistados cuando se apunta en aquella dirección.

“Para definir un sistema electoral se debe pensar en qué es lo que se espera del sistema. Si lo que se busca es que todas las personas que integran la CC tengan legitimidad por votación popular, el sistema actual no sirve mucho, pues la fórmula indefectiblemente te llevará a arrastres”, comenta Sergio Toro Maureira, director del Centro de Información para la Democracia (DemoData) de la Universidad de Concepción.

“Por eso es bueno buscar que los partidos no sean los únicos en esta discusión. No pueden monopolizar el debate en este caso”, dice Marcela Ríos, quien como coordinadora del área de gobernabilidad en la oficina de Chile del PNUD basa sus opiniones en una serie de informes de esa entidad multilateral. Entre ellos, el documento “Mecanismos de cambio constitucional en el mundo”, publicado en 2015.

El punto es que los independientes son ciudadanos o bien representantes de alguna causa más que personas que lleguen de Marte. La parte “independiente” se relaciona con que no militan en un partido político y no con un atributo positivo en sí mismo. 

“Prefiero llamarlas candidaturas ciudadanas o extrapartidarias. Pero claro, no sería conveniente que los partidos se cerraran a eso”, interviene Julieta Suárez-Cao, investigadora del ICP-UC. El asunto es el cómo. “Existe un consenso de que los independientes tienen que participar”, comenta Pamela Figueroa, “pero hay que ir mirando lo que esos independientes representan, porque se tiende a pensar que ese asambleísta es una persona sola. Hay que pensar en eso”.

La confección de las listas

Una primera definición, sugieren Suárez-Cao y otros académicos como Carolina Garrido (del Instituto de Investigación en Ciencias Sociales (ICSO), de la Universidad Diego Portales), Javier Sajuria (de la Queen Mary University of London, en el Reino Unido) y Kenneth Bunker (de la Universidad de Milán, en Italia), entre otros consultados, es cómo trasladar esa demanda ciudadana por esas candidaturas hacia distintas opciones. 

Los independientes, por ejemplo, se podrían integrar como tales (“independientes”) en una lista en vez de presentarse “fuera de pacto”, como sucede hoy. Para incentivar su participación, habría que rebajarles el requisito de número mínimo de firmas para subirse al proceso: el umbral actual es el 0,5% de quienes sufragaron en el comicio anterior. “Podría bajarse a 0,3% o 0,25%”, plantea Suárez-Cao, aunque advierte que subyace el peligro de que el proceso allane el camino a “notables” cuyo mérito sea el ser conocidos (“name recognition“, como se denomina en la literatura) y no necesariamente un aporte programático como se espera de quienes representan partidos y no solo a sí mismos.

El problema de fondo, concuerdan los expertos, es que resulta difícil agregar las preferencias de independientes que pueden pensar muy distinto entre sí: ¿Tiene sentido que en una sola lista exista una persona proestatización y otra proprivatización, y que lo único que los una sea que no militan en un partido político?

“El problema con las listas de independientes es que va a dispersar el voto, y más en la oposición (que en el Gobierno) porque la sociedad civil querrá llevar más candidatos. Estratégicamente, fortalecería la presencia de la derecha en la Constituyente”, sostiene Claudia Heiss, jefa de la carrera de Ciencia Política del Inap.

Sajuria coincide. Y avizora que ante esa opción los mayores perjudicados estarían en el Frente Amplio, cuyo electorado coincidiría con una eventual lista de independientes. “Esos son los votantes a los que apuntan en general. Si pones barreras muy bajas para la creación de listas, vas a tener un conjunto de listas que no solo le van a quitar votos a la izquierda, sino que van a hacer pedazos el d’Hondt y van a afectar directamente el número de escaños del sector”, señala.

El método D’Hondt es el mecanismo traspasador de la cantidad de votos al número de escaños (“cifra repartidora”) que se usa en Chile, mediante el cual se busca asegurar una cierta proporcionalidad entre los sufragios obtenidos y el puesto adjudicado. Es uno de los métodos que existen en los sistemas electorales del mundo para repartir esos escaños entre las listas. En ocasiones genera que un candidato con muy baja votación, pero incluido en una lista junto con un postulante muy popular, sea “arrastrado” y termine electo (así sucedió con la senadora Carmen Gloria Aravena, por ejemplo, que con el 1,12% de los votos en la Araucanía obtuvo su cupo por compartir lista con Felipe Kast, quien consiguió 17,02%; electa por Evópoli, Aravena renunció este año a la colectividad que la llevó en la papeleta). 

“Para deshacernos de esos problemas y que el sistema electoral tenga legitimidad, una posibilidad es que se elijan a todos los candidatos por lista, o de la forma que se quiera, sin cambiar ningún otro aspecto, pero que sean los que tienen más alta mayoría”, es una de las propuestas de Bunker. “Pienso en un sistema que combine distritos mayoritarios plurinominales, con un sistema proporcional por listas, pero con magnitudes de tres a cinco”, sugiere el académico. La magnitud de distrito es el número de puestos elegidos en cada distrito (por ejemplo, en el distrito de Copiapó la magnitud de distrito es cinco, pues elige cinco diputados).

Una opción intermedia es que los independientes ingresen en las listas de los mismos partidos. Algunos politólogos plantean que esos partidos estén forzados a aceptar independientes.

Javier Sajuria, por otra parte, propone que se eliminen los subpactos: “Todos van en la lista, se sortea el orden y se reparte por mayorías dentro de la lista”.

Otros apuntan a que se podría hacer como hoy: los partidos tendrán el incentivo de incorporar candidatos vistos como “populares” que les permitirán subir la votación de la misma lista. No obstante, la desafección hacia los partidos políticos juega en contra de esta idea, reflexionan los especialistas, pese a que todos reconocen que una democracia sin partidos políticos está condenada al más grave deterioro.

Las organizaciones sociales en la papeleta

Hay una tercera vía: “Puede que haya mundos de independientes que provengan de organizaciones sociales. Hay que empezar a conversar de cómo incluirlos”, indica Pamela Figueroa.

“Esto no quita que los partidos puedan participar con clara transparencia del proceso, pero los independientes deben poder sí o sí construir sus propias listas, tanto a niveles regionales como a nivel nacional, considerando la multiplicidad de actores que hoy están en las calles. Esto, sin duda respondería a las necesidades y demandas que hoy se palpan”, plantea Carolina Acevedo, académica del Departamento de Sociología y Ciencia Política (Soccipol) de la Universidad Católica de Temuco.

Esta posibilidad, mencionada por la mayoría de los especialistas consultados, opera sobre la base de que las organizaciones de la sociedad civil entren a la papeleta. “Puede que vayan en igualdad de condiciones o en colectivos que compitan como grupos. Serían grupos de interés que se presenten en listas”, afirma Ríos a partir de la experiencia comparada recogida por el PNUD.

Allí podrían entrar movimientos como “No más AFP”, colectivos feministas o también organizaciones de protección ambiental como aquellas surgidas en Quintero y Puchuncaví, por dar algunos ejemplos. Esa multiplicidad de intereses, generales y locales, será un desafío para el comité técnico y los partidos que definirán estas reglas, pues deberán resolver si las listas serán distritales, regionales o nacionales. En principio, el “Acuerdo por la Paz” limitó cualquier innovación al respecto, pues dice que la conformación del órgano electoral se hará “bajo sufragio universal con el mismo sistema electoral que rige en las elecciones de diputados en la proporción correspondiente”.

El riesgo de esta opción: “Pueden erosionar el sistema político: estas organizaciones van con un tema específico, muy legítimo, por supuesto, pero los partidos existen porque tienen visiones más complejas sobre la sociedad. Por eso son necesarios”, subraya María Cristina Escudero.

Sajuria tiene una propuesta general que en parte aborda la complejidad de cualquier innovación en estos temas: que el número de candidatos que se presenten en una lista aumente. Hoy se permite que cada lista proponga el mismo número de candidatos que el total de cargos en disputa, más uno (por ejemplo, si la magnitud de distrito es tres, cada lista puede llevar hasta cuatro postulantes). El académico de Queen Mary University of London plantea que, por cada escaño, existan hasta dos postulantes por cada lista. De ese modo se abre más la oferta. Por otro lado, agrega Sajuria, deberían establecerse umbrales mínimos de votación a nivel nacional, por ejemplo del 5%: si la lista no consigue ese mínimo, no podría ocupar escaños.

Cualquiera sea la propuesta de inclusión de independientes, debe atender una dificultad mayor: el financiamento electoral. Los partidos ya constituidos juegan con ventaja, pues reciben fondos del Estado, no así una entidad de la sociedad civil que decida entrar el ruedo. “No tendría ningún sentido abrir este espacio de competencia si no pueden competir”, señala Carolina Garrido. “Hoy mismo es una competencia desigual”, agrega.

“Claramente corresponde a una materia que debe ser regulada. Se podrían bajar los costos de campaña, asegurar tiempos equivalentes en la televisión y acceso al espacio público, de modo que se nivelen con los candidatos de los partidos”, comenta Gabriel Negretto.

La convención paritaria

La legislación determina que el número de candidatos de un género no puede superar el 60% de una lista en las elecciones legislativas. Es la Ley de Cuotas de Género, que empezó a aplicarse en 2017 y terminará en 2029, con el objetivo de abrir las opciones para que más mujeres entren al Parlamento. Sin embargo, su debut apenas alcanzó para que el 23% del Congreso actual tenga representantes femeninas.

Hay un acuerdo transversal para avanzar hacia otra fase: que no solo existan candidaturas paritarias, sino que la CC sea efectivamente paritaria. 

“Las cuotas de género se proponen como aspiración a lograr que cierto porcentaje de un género ingrese a los puestos, pero el éxito depende de varios factores: desde el lugar que se ocupa en la lista hasta del tamaño de los distritos, y otros factores socioculturales desde el electorado”, explica Lucía Miranda, investigadora-consultora en Flacso-Chile.

Suponiendo que la CC sea el objetivo que se determine, el tamaño de la propia convención ya genera un problema: si replica la dimensión de la Cámara de Diputados, serían 155 delegados: número impar que no admite el 50%-50%.

Si se sumaran más escaños: ¿cuántos más? Todo eso está en discusión y los especialistas conceden que el espacio para ese debate es amplio. En un artículo de opinión, Bunker recordó la “ley de la raíz cúbica” sistematizada en los 70 por el politólogo estonio Rein Taagepera (quien la reformuló en 1986), la cual dice que la representación -legislativa- debería corresponder, grosso modo, a la raíz cúbica de la población. En un “piso”, calcula Bunker, llevaría a la CC a 208 miembros.

Ahora bien, el método de selección es de la mayor relevancia. La mayoría de los consultados sostiene que la mejor manera de asegurar la paridad de género es que los electores opten por listas cerradas: en ellas, los partidos u organizaciones presentan una lista con un orden preestablecido de postulantes, sobre el cual el votante no tiene mayor control.

“Cuando hay listas cerradas, como en el caso de Uruguay, donde están las lemas, los partidos políticos nombran a sus candidatos de forma ordenada […] Pueden intercalar, por ejemplo, una figura política destacada, como Ricardo Lagos; o poner un intelectual como Fernando Atria, e intercalarlo con mujeres. Entonces claramente es una alternativa”, apunta Bunker.

Pero Julieta Suárez-Cao detecta un falla práctica. “Es cierto que las listas cerradas permiten un inicio en esta discusión. Pero el caso uruguayo muestra que al final terminaron saliendo electos los nombres que iban en primer lugar, que solían ser hombres, y al final no las mujeres. Eso sucedió en particular porque el sistema de partidos en Uruguay se fragmentó mucho”, describe.

Y hay otro inconveniente: los chilenos están acostumbrados a las listas abiertas, es decir, a que pueden escoger el candidato que les parezca dentro de la oferta de los conglomerados.

Una propuesta que varios especialistas están discutiendo para resolver estos escollos apunta a una primera etapa de lista abierta, pero que luego se torne “cerrada” para efectos de paridad. Es decir, un mecanismo parecido al utilizado en la reciente elección del Colegio de Abogados, que implica que se van escogiendo los candidatos más votados de cada género y en alternancia.

“Un caso práctico de cómo ejercer esto es lo que ha establecido el Frente Amplio de Costa Rica para las futuras elecciones municipales. Con esto quiero señalar que es posible realizar este tipo de claves técnicas para asegurar representación y legitimidad a este proceso”, propone Carolina Acevedo. En ese ejemplo costarricense, se sortean las cabezas de lista (puede tocar hombre o mujer) y luego se aplica la alternancia en el orden descendente.

“Aquí es relevante discutir si es factible un tipo de lista cerrada que ordene la oferta paritariamente, y un sistema de compensación que permita ampliar la CC si es necesario”, dice Toro Maureira.

Los escaños reservados

Otro criterio que ya parece establecido es la inclusión de los pueblos originarios en la CC. Aquí los términos ya pasan de “cuotas” directamente a “escaños reservados”.

María Cristina Escudero y Marcela Ríos recuerdan que existen varias experiencias en otros lugares. Una de las más conocidas es la de Nueva Zelandia, que impone un cupo de siete escaños para delegados maoríes, aunque allí se trata de su Parlamento y no de una asamblea constituyente.

“Esto debiera abrirse a todos los pueblos originarios proporcional a la autoidentificación del Censo (mayoritariamente mapuche) y con al menos un escaño por pueblo originario”, sostiene el investigador de DemoData. 

Una opción es la creación de un padrón paralelo, distritos nacionales o reformulación de actuales distritos que reflejen una cierta proporción indígena cuando corresponde.

Entre los especialistas está también abierta la puerta de los porcentajes. Por ejemplo, Lucía Miranda propone que el 15% de las listas quede para pueblos originarios. Suárez-Cao cree que podría establecerse esa diferenciación para distritos con población indígena superiores al 10% del padrón general. En cualquier caso, “lo importante es que esas personas sean susceptibles de realmente ser electos”, indica Suárez-Cao.

“En términos técnicos pueden existir distintas modalidades”, piensa Carolina Acevedo, de la UC Temuco: “Quizás la más adecuada sería distritos paralelos”, en cuyo caso se trata de que los votantes tengan un sufragio general y otro especial para los delegados indígenas.

Acevedo pide no obstante recibir primero las sugerencias de los mismos representantes de las comunidades indígenas. “En el caso específico del pueblo mapuche, existen distintas organizaciones que han trabajado el tema por años; por lo tanto, sería pertinente que el comité técnico asesor (sea quien sea) le consultara a estas organizaciones cuál sería la mejor forma de contar con su participación y representación en señal de diálogo y democracia”, afirma.

De hecho, existe el proyecto de ley que crea el Consejo Nacional de Pueblos Indígenas, actualmente en segundo trámite constitucional en el Senado. Su objetivo original es establecer en una mesa la representación de nueve pueblos originarios que sean autónomos y asesoren al Estado en políticas públicas.

La juventud

“Cuando se habla de juventud, se identifica como un concepto difuso, impreciso y ambiguo, en donde los límites sobre qué es ser joven se pierden entre las convencionalidades que cada país establece en su nombramiento jurídico. Asimismo, la juventud pareciera ser una categoría en constante disputa, entre la niñez y la adultez, en donde muchas veces es estigmatizada como lo inmaduro, lo individualista o lo apático”, reflexiona Lucía Miranda. Los jóvenes son críticos y participan mucho más en las manifestaciones, agrega.

Para Gabriel Negretto, esta coyuntura permite también la posibilidad de estudiar alguna cuota para representantes jóvenes. “Se podrían tener listas con la obligación de que el 20% o 30% de los candidatos sean menores de 30 años. De esa manera acercamos a los votantes más jóvenes también”, comenta el académico del ICP-UC.

Miranda propone hacerse cargo de la parte del electorado rebajando la edad para votar. En Argentina y Brasil el voto a los 16 años es voluntario, y desde 18, obligatorio.

“El criterio para dar derechos (al voto en este caso) debería estar vinculado al mismo que brinda responsabilidades y obligaciones (por ejemplo, a ser posible la detención o privación de la libertad por cometer un delito). Las tensiones anteriores están presentes en el caso de Chile. Hay ejemplos de países donde puedes votar a los 16 si trabajas (Eslovenia, Bosnia y Croacia); otros donde se puede votar a esa edad en elecciones regionales (Alemania)”, documenta Miranda.

Propuestas hay, como se ve, múltiples y en diversas dimensiones. Los partidos políticos ya se reunieron el viernes con las primeras propuestas sobre la mesa (independientes, cuotas, escaños reservados, edad mínima para votar y sufragios desde el extranjero son las más repetidas), que ahora deberá decantar en un cronograma de trabajo del comité técnico.

Pero no hay que perder de vista que modificar un criterio afecta los otros criterios, recuerda Garrido, de ICSO-UDP. “Todas las propuestas electorales deben conversar entre ellas. Puede que una buena idea para algo no lo sea para otra”, dice categórica.