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¿Qué atribuciones presidenciales se podrían moderar de la actual Constitución?

Desde la Constitución de 1833 en Chile se ha establecido una tradición presidencialista. ¿Existe hoy un hiperpresidencialismo? ¿Conviene avanzar a un esquema semipresidencial o parlamentario?

WatchDog y el sistema hiper presidencial en Chile.

Fernanda Monasterio/PAUTA

Por María Jesús Chacoff, Juan Pablo Guzmán y Mauricio Tocornal

Viernes 19 de noviembre de 2021

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Las iniciativas exclusivas de ley, los vetos y la calificación de urgencias legislativas por parte del Poder Ejecutivo podrían ser atribuciones presidenciales con más espacio para una modificación en la propuesta de nueva Constitución, coinciden los especialistas. Algunos argumentan que hoy se vive un "hiperpresidencialismo" por la fuerte influencia sobre el Congreso por parte del Mandatario -al menos en el papel- y creen que es en donde se deben realizar mayores cambios.

Esta moderación de los poderes del Ejecutivo se le conoce como un "presidencialismo atenuado" y es una de las opciones que hoy tiene la Convención para realizar una transformación del actual sistema presidencial, junto a la idea de un semipresidencialismo o un parlamentarismo, que implicarían modificaciones más profundas.

¿Qué estamos verificando?

La Comisión de Sistema Político, Gobierno, Poder Legislativo y Sistema Electoral de la Convención Constitucional tiene la tarea de definir la manera de organizar el Estado, el régimen político y electoral para plasmarlas en una eventual nueva Carta Magna. Esto se da en un contexto en el que ha adquirido relevancia en el debate, la idea de que el presidencialismo vigente en Chile debe ser reformado, bajo el argumento que el actual Mandatario tiene "poderes exagerados".

De acuerdo con la Observación Nº 5 del Observatorio Nueva Constitución, de las 141 propuestas presentadas por los actuales convencionales sobre el régimen político, el 29% (41) mencionan medidas sobre el presidencialismo y un 28% (39) sobre semipresidencialismo. De las 41 iniciativas que abordan el presidencialismo, 12 están a favor de mantener el sistema actual y 11 preferirían que se atenuara. Además, 14 manifiestan su deseo de "reequilibrar los poderes del Estado" y solo dos señalan que desean una transformación a un sistema parlamentario.

También se menciona que hay un amplio abanico de iniciativas con respecto a las atribuciones del Presidente, que incluyen medidas tanto para limitar su poder, como para reforzarlo, además de fijar funciones en materias de relaciones internacionales y migración.

Considerando que esta semana los chilenos acudirán a las urnas para las elecciones presidenciales y que esta sección ha venido abordando temas sobre la estructura institucional del Estado, el Constitucheck, de Watchdog PAUTA, investigó respecto a las atribuciones actuales del Mandatario y qué implicaría una transformación a un sistema político con características de presidencialismo atenuado.

Política

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El vicepresidente Jaime Bassa declaró recientemente que Chile debía avanzar al parlamentarismo, pero el sistema más popular entre los convencionales es el semipresidencialismo. PAUTA rescató las posturas de quienes integrarán la comisión respectiva.

¿Qué dice la Constitución?

El Capítulo IV de la actual Constitución es el que hace referencia al sistema de Gobierno y las atribuciones del Presidente de la República y ministros de Estado. En el artículo 24 se señala que "el gobierno y la administración del Estado corresponden al Presidente de la República, quien es el Jefe del Estado".

Las facultades exclusivas del Presidente están estipuladas en el artículo 32, entre las cuales destacan poder nombrar su Gabinete, dictar decretos con fuerza de ley, promulgar estados de excepción constitucional, otorgar indultos y convocar a plebiscitos.

En tanto, el Capítulo V, dedicado al Congreso Nacional, establece en su artículo 65 la iniciativa exclusiva del Mandatario en "proyectos de ley que tengan relación con la alteración de la división política o administrativa del país, o con la administración financiera o presupuestaria del Estado, incluyendo las modificaciones de la Ley de Presupuestos, y con las materias señaladas en los números 10 y 13 del artículo 63".

También respecto de su relación con el Poder Legislativo, el artículo 74 menciona que corresponde al Presidente calificar las urgencias de acuerdo a la Ley Orgánica Constitucional del Congreso. En el artículo 27 de esta se consagra la existencia de tres urgencias: la simple urgencia que debe tratarse en 30 días en el Congreso, la suma urgencia cuyo plazo es de 15 días y la discusión inmediata, que se debe tratar en los siguientes seis días.

Experiencia chilena

De acuerdo con el Diccionario Constitucional Chileno, se entiende por presidencialismo al "sistema de organización política estructurado bajo la figura y potestades del Presidente de la República, quien es jefe de Estado y de gobierno, y en donde el Ejecutivo no depende de la confianza de un Congreso o Parlamento".

El texto explica que en este sistema el Mandatario de turno "tiene a su cargo y control el gobierno y la administración del Estado, es electo democráticamente y su mandato tiene un periodo fijo de duración". Además, se relaciona con la idea de otorgar constitucionalmente amplios poderes al Presidente.

Un artículo de Idea País señala que la consagración de este tipo de sistema en Chile aparece por primera vez en la Constitución de 1828 y la de 1833 lo mantiene, al establecer en el artículo 59 que "un ciudadano con el título de Presidente de la República de Chile administra el Estado y es el Jefe supremo de la nación". En ella además se estipula la separación de poderes del Estado y se crea la figura de las "leyes periódicas", que cada 18 meses debían ser aprobadas por el Congreso, dejando para algunos autores al "Ejecutivo bajo un tutelaje del Legislativo".

En 1891, el quiebre institucional que se vivió en Chile llevó a que se instalara un "seudoparlamentarismo". No fue realmente un parlamentarismo, porque en Chile no existió una división de funciones a nivel de gobierno que permitiera, por ejemplo, la existencia de un primer ministro. Lo que hubo fue una reducción de poder presidencial a expensas de uno mayor del Congreso, lo que se mantuvo hasta la Constitución de 1925. Esa Carta Fundamental volvió a instaurar el poder presidencial: disminuyó las facultades del Congreso e incrementó las del Mandatario.

La Constitución de 1980 mantuvo gran parte de esta tradición presidencialista. Aunque, de acuerdo con el texto citado, "la evolución desde 1990 ha sido hacia una cierta disminución de la centralidad decisoria del Presidente en beneficio del Congreso, que ha cumplido diversas funciones en el sistema político". Elementos como estos no permiten sostener que exista en realidad un "hiperpresidencialismo" como suele decirse en forma generalizada en el debate político en Chile.

Marcela Peredo, profesora de derecho constitucional y colaboradora de Polis (Observatorio Constitucional de la Universidad de los Andes), explica que en Chile teóricamente existe un presidencialismo reforzado, aunque este no obsta de que existan controles, como es el caso de las acusaciones constitucionales. Por eso, asegura que "el Presidente tiene atribuciones exclusivas en varias materias y es además colegislador, pero no posee un poder ilimitado, e incluso por el contrario, sus atribuciones han sido invadidas por el Congreso".

Para Rodrigo Correa, doctor en derecho y académico de la Universidad Adolfo Ibáñez, el concepto de "hiperpresidencialismo" o "presidencialismo reforzado" que se le da al modelo chileno se debe a que "tiene controles fuertes sobre la agenda del Congreso Nacional, además de iniciativa exclusiva en muchas materias y no necesita el acuerdo de las cámaras en ninguna medida para nombrar embajadores o ministros de estados". A su juicio, es un presidencialismo "muy fuerte a la luz de lo que hay en otros países".

Víctor Manuel Avilés, académico de la Facultad de Derecho Universidad de Chile y miembro del directorio del Instituto Libertad, difiere de la idea de que en el país hay un "hiperpresidencialismo". Señala que el problema se encuentra en el cambio de sistema electoral en el Congreso a uno proporcional, porque esto ha generado que el Presidente no tenga las mayorías para aprobar su programa de gobierno.

"En la realidad, el ejercicio del poder está bastante balanceado y contrapresado", señala Sebastián Soto, abogado y profesor de derecho público en la Pontificia Universidad Católica de Chile. Considera que tampoco observa la existencia un régimen hiperpresidencialista pese "a que una lectura fría de la Constitución podría hacer llegar a pensar eso".

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¡Presidencialismo o parlamentarismo, pero que funcione!

La historia del sistema político chileno en el siglo XXI es la del frustrante paso del hiperpresidencialismo a la hiperfragmentación.

Modificaciones al presidencialismo

Existe un consenso entre los constituyentes respecto de que es necesario modificar las actuales atribuciones que tiene el Presidente de la República. En uno de los anticipos de la Convención, publicado por PAUTA, se da cuenta de que existe un conjunto grande de miembros de la Convención Constitucional está de acuerdo con establecer un modelo semipresidencialista y son una minoría quienes apuntan a un régimen parlamentario.

En tanto, algunos de los expertos coinciden en que es necesario mantener la tradición que existe en Chile de elegir un Mandatario por voto popular, pero al que se le pueden reducir las facultades que actualmente tiene en lo que se ha denominado como un presidencialismo atenuado.

"El presidencialismo atenuado supone disminuir atribuciones del Presidente, y traspasarlas a otros órganos como el Congreso, que por ejemplo podría influir en el nombramiento del gabinete o la permanencia de los Ministros", explica Peredo.

Tal como menciona Correa, la gran diferencia que existe entre este modelo y el semipresidencialismo es que, aunque se podrían eliminar algunos de los poderes del Mandatario o bien requerir para su ejercicio un acuerdo con las cámaras del Congreso Nacional, el poder no se divide entre Jefe de Estado y jefe de gobierno, sino que continúa siendo el Presidente quien gobierna.

"Este es un sistema donde el Presidente sigue siendo elegido, con características de jefe de gobierno y jefe de Estado, pero donde el Parlamento, y eventualmente las regiones, podrían tener muchos más poderes", añade Javier Couso, profesor del Departamento de Derecho Público de la Universidad Diego Portales. En ese sentido, señala que es posible que se reduzcan las iniciativas exclusivas del Ejecutivo y el control de la agenda lo recupere el Congreso.

Una de las atribuciones que se podrían cambiar de la actual Constitución para impulsar un presidencialismo atenuado, es la de las urgencias. Avilés asegura que se  "podría modificar el sistema de calificación de la urgencia, de manera tal de darle más atribución al Congreso en esa materia". Agrega que otra de las maneras sería entregar al Senado mayor incidencia en el nombramiento o aprobación de algunos cargos.

"Me parece sensato mirar nuestro actual sistema y atenuar eventualmente algunas atribuciones y más bien hacer coincidir el ejercicio de estas atribuciones en la práctica con lo que dice la Constitución", señala el académico. Para ello cree que es necesario balancear el poder entre el Presidente y el Congreso a través de modificaciones a las iniciativas exclusivas, las urgencias y los vetos.

Con respecto a la manera en la que debería quedar consagrado el sistema político en la Nueva Constitución, Avilés cree que el principal foco debe ser "corregir la combinación entre un sistema presidencial y un sistema electoral proporcional, pues ahí está el problema".

Considera que un sistema semipresidencial podría ser interesante, porque en este son los ciudadanos quienes eligen al Presidente (Jefe de Estado) y la mayoría del Congreso junto al Mandatario, al jefe de Gobierno. "Si no vamos a tocar el sistema electoral, va a seguir existiendo atomización en el Congreso y va a ser difícil formar una mayoría", asegura el abogado.

Para Soto el sistema semipresidencial es un "mal régimen para Chile, pues despoja a la ciudadanía de la decisión fundamental que es decidir a la persona que manda". Estos van a elegir al jefe de Estado, pero quien de verdad gobierna es el jefe de Gobierno escogido por los parlamentarios. Además, señala que el incluir "dos almas con vocación de poder en el Ejecutivo va a llevar a que haya conflictos entre ambos", lo que puede generar una "parálisis no deseada".

Sin embargo, considera que el sistema que puede ser más "virtuoso" para Chile es un "presidencialismo de coalición", es decir que busca y tiene las herramientas para formar coaliciones en el Congreso. Esto permitiría, a su juicio, una mayor coordinación entre el Ejecutivo y los parlamentarios oficialistas y una mejor cooperación con la oposición.

Nacional

¿Debe la nueva Constitución tener un preámbulo?

Los abogados Marisol Peña y Gabriel Osorio entran al debate sobre si es necesario incluir un preámbulo declarativo en la nueva Carta Fundamental. También discuten sobre el régimen de gobierno.

Por el contrario, Valeria Palanza, politóloga y profesora de la Pontificia Universidad Católica de Chile, considera que en Chile hay "una gran concentración de poder en la Presidencia tanto en sus relaciones horizontales, con las demás ramas del gobierno y en el sentido vertical también porque todo se decide en Santiago". Por ello, cree que es necesario entregar mayores facultades al Congreso, para que "pueda ocupar el lugar que debe en un sistema presidencial, que hoy día está muy desequilibrado".

Para Correa, "toda forma de presidencialismo resulta disfuncional a la realidad política chilena actual y me parece que las soluciones de atenuación, sólo agravan el problema, no lo solucionan". A su juicio, sería mejor establecer un parlamentarismo "bien diseñado", pero admite que esto es poco probable que suceda en Chile porque suele "ser muy resistido".

En ese sentido, Palanza considera que  en las circunstancias actuales, en el existe un "congreso deslegitimado" y una "ciudadanía disconforme con el sistema político en su conjunto", no sería adecuado entregar todo el poder al Congreso, algo que en otros contextos políticos funcionaría, pero que en el caso de Chile "podría llevar a una profundización de la crisis que sería peligrosa", afirma.

En tanto, Peredo "mantendría el presidencialismo, y analizaría con detención la posibilidad de lograr un mejor equilibrio de poderes, tomando muy en consideración los acontecimientos de los últimos dos años".

Experiencia Internacional

En la región, Perú tiene un sistema semipresidencial. El Capítulo IV de su Constitución se refiere al Poder Ejecutivo y señala en el artículo 110° que el presidente de la república es "el jefe de Estado y personificación de la nación", mientras que el artículo 119 establece que "la dirección y la gestión de los servicios públicos están confiadas al consejo de ministros".

Además, establece que el Poder Ejecutivo está integrado por dos figuras: el presidente de la república, que se elige por medio de la votación popular; y el presidente de consejos de ministros (primer ministro), designado por el Congreso previa propuesta del jefe de Estado. En sus artículos 118 y 123 el referido texto constitucional, confiere al presidente de la República funciones ejecutivas propias de jefe de Estado, y al presidente del consejo de ministros las atribuciones de un jefe de gobierno.

Para Avilés, "la experiencia de lo que hoy está pasando en Perú, no es muy alentadora porque ha costado en los últimos años lograr gobiernos estables".

Francia es otro de los países que se toma como ejemplo para hablar de semipresidencialismo, debido a que cuenta con este modelo desde 1958. Antonio Carlos Pereira, catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Santiago de Compostela y colaborador de Polis, señala que "Francia es un presidencialismo a efectos prácticos y ya lo era así cuando arrancó esta Constitución bajo De Gaulle. Hubo más tarde un momento de "cohabitación" pero hoy lo que hay es un claro presidencialismo que parece que nadie piensa seriamente en cambiar".

En cambio, señala que un caso interesante es el de Portugal, "en el que al revés que Francia, el semipresidencialismo de Portugal se decantó pronto hacia el parlamentarismo". Pereira explica que en la Constitución a partir de 1976, se establece un semipresidencialismo de modelo francés, con un jefe de Estado-presidente. "Yo diría que era una magna carta defectuosa y sembrada de problemas, peor que la española de 1978, pero la moderación portuguesa y siete reformas constitucionales la han consolidado, de tal suerte que hoy parece tener mejor salud que la española", añade.

La Constitución del país europeo establece en el capítulo II, artículo 187°, que hace referencia a la "Formación del Gobierno" en el numeral primero, "el primer ministro es nombrado por el presidente de la república oídos los partidos representados en la Asamblea de la República y teniendo en cuenta los resultados electorales" y en el segundo, "los restantes miembros del gobierno serán nombrados por el presidente de la república a propuesta del primer ministro".

Con respecto al presidencialismo en Chile, cree que se debe mantener, en primer lugar porque "en política no hay que ser originales, hay que ser prácticos". El catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Santiago de Compostela señala que la tradición chilena ha predominado el presidencialismo, que "probablemente es el más exitoso de Latinoamérica en una valoración de conjunto. Por lo tanto, mejorémoslo, pero en pequeñas dosis y con realismo". Añade que los semipresidencialismos suelen terminar en regímenes presidencialistas, exceptuando el caso portugués y que es relevante considerar la opción de disminuir el poder presidencial.

"En todo caso, ninguna forma de gobierno hará milagros. Una sociedad enfrentada, crispada y dividida, y un parlamento o congreso demasiado fragmentado, no le pondrán las cosas fáciles a ningún presidencialismo y menos todavía a un parlamentarismo", dice Pereira.

En medio de la discusión de las reformas del sistema político, ha surgido la idea de modificar el modelo presidencial. Si bien, no hay concordancia entre los expertos respecto de si en Chile hay un hiperpresidencialismo, la idea de atenuar los poderes al Presidente es un punto en el que coinciden, especialmente en lo que se refiere a su relación con el Congreso.

En tanto, la transformación hacia un semipresidencialismo o parlamentarismo genera opiniones divididas entre los especialistas. La tradición chilena se caracteriza por escoger a un Mandatario y es por ello que sería recomendable mantener un sistema político presidencialista, con algunos cambios respecto a las actuales iniciativas exclusivas, los vetos y las urgencias legislativas.


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