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¿Se debe mantener el Consejo de Seguridad Nacional en una posible nueva Constitución?

El órgano fue establecido en 1980. Desde 2005 es una entidad consultiva que ha sido convocada en tres ocasiones. Los especialistas están divididos sobre si es necesario mantenerla.

Fernanda Monasterio/PAUTA

Por María Jesús Chacoff, Juan Pablo Guzmán y Mauricio Tocornal

Viernes 3 de diciembre de 2021

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Los expertos tienen desacuerdos respecto de si se debe mantener el Consejo de Seguridad Nacional (Cosena) en una eventual nueva Carta Magna. Ese órgano constitucional tiene como objetivo reunir a las autoridades del Estado con competencia en materias de alta seguridad para el país.

Algunos argumentan que las reformas de 2005 lo cambiaron tanto que hoy "ha perdido sentido", por lo que se debe suprimir.

Otros, en cambio, señalan que "hay un mal entendimiento de cómo funciona el organismo" y es "fundamental" mantener una instancia de asesoría al Presidente de la República en materias de seguridad.

¿Qué estamos verificando?

La discusión en torno a la seguridad nacional ha sido parte importante del debate constituyente debido a las reformas que se quieren hacer a las Fuerzas Armadas y policiales. Antes de la instalación de la Convención, un anticipo de PAUTA señalaba que estas instituciones posiblemente experimentarán cambios.

En ese sentido y como la Convención tiene las facultades de modificar lo expresado en la Carta Fundamental, el Capítulo XII que establece el Consejo de Seguridad Nacional cuya tarea es asesorar al Presidente de la República sobre la temática, probablemente tendrá algunas modificaciones en el nuevo texto.

Desde 2005, el Cosena ha sido convocado en tres ocasiones. El entonces Presidente, Ricardo Lagos, lo citó ese año para discutir las demandas de Perú ante La Haya por los límites marinos, al igual que Sebastián Piñera en 2014. La última vez fue en noviembre de 2019, debido al Estallido Social, para abordar las medidas de orden público.

Considerando que esta sección ha venido abordando temas de la estructura institucional del Estado, esta semana el Constituchekde Watchdog PAUTA, investigó respecto al Consejo de Seguridad Nacional, su funcionamiento y los cambios que podría tener en una posible nueva Constitución.

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¿Qué dice la Constitución?

El Capítulo XII de la Constitución vigente es el que hace referencia al Consejo de Seguridad Nacional. El artículo 106 estipula la existencia de este organismo que estará "encargado de asesorar al Presidente de la República en las materias vinculadas a la seguridad nacional y de ejercer las demás funciones que esta Constitución le encomienda".

Además, establece que este será presidido por el Jefe de Estado y estará integrado por los presidentes del Senado, de la Cámara de Diputados y de la Corte Suprema; por los comandantes en jefe de las Fuerzas Armadas, por el general director de Carabineros y por el contralor general de la República.

El artículo 107 señala que el Presidente de la República será el encargado de convocar el Consejo de Seguridad Nacional. Para sesionar requerirá como cuórum la mayoría absoluta de sus integrantes. También establece que "no adoptará acuerdos sino para dictar el reglamento a que se refiere el inciso final de la presente disposición".

El mismo artículo indica que el propio organismo dictará un reglamento en el que se "establecerá las demás disposiciones concernientes a su organización, funcionamiento y publicidad de sus debates".

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El Consejo de Seguridad Nacional

En el libro Antecedentes para una nueva ConstituciónMarcela Peredo y José Ignacio Martínez abordan el origen del Cosena en este texto en que colaboran numerosos autores. Peredo y Martínez son académicos de la Universidad de los Andes e investigadores de Polis, Observatorio Constitucional de dicha casa de estudios. Allí señalan que el Cosena fue incorporado en la Carta Magna de 1980 y que "no forma parte de la tradición constitucional chilena".

Antes de las reformas realizadas al texto constitucional en 2005, tenía como funciones asesorar al Presidente en materia de seguridad nacional y "representar, a cualquiera autoridad establecida por la Constitución, su opinión frente a algún hecho, acto o materia, que a su juicio atente gravemente en contra de las bases de la institucionalidad o pueda comprometer la seguridad nacional".

Además, podía autoconvocarse a solicitud de dos de sus miembros, tenía la facultad de designar a dos de los siete ministros del Tribunal Constitucional y a tres de los nueve senadores vitalicios que existían en ese entonces.

"Sus funciones originales resultaban poco compatibles con los principios y las premisas del constitucionalismo democrático, ya que introducía una especie de tutela respecto del funcionamiento del sistema constitucional", exponen Peredo y Martínez en el texto citado.

Álvaro Tejos, abogado y académico de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile, explica que parte de la base institucional de la Constitución de 1980 es la seguridad nacional y así queda establecido desde el Artículo 1 que establece que "es deber del Estado resguardarla". Además, el artículo 22, señala el "deber de los chilenos de contribuir a preservar la seguridad nacional". Es bajo ese principio que surge una institución con las características del Cosena.

Sin embargo, cuando el organismo fue reformado en 2005, su rol pasó a ser consultivo. Por tanto, se transformó en un órgano no vinculante y se eliminó la posibilidad de autoconvocatoria por solicitud de dos de sus miembros. En conversación con PAUTA, Peredo señala que además hubo un "gran cambio" en su composición, al integrar al presidente de la Cámara de Diputados y al contralor general "como una forma de recordar la sumisión del poder militar al poder civil".

Antes de que se hicieran dichas modificaciones, el Cosena se reunió en 24 ocasiones. Desde 2005 solo lo ha hecho tres veces. "Que se reúna pocas veces significa que no se entiende a la institución, ya que este organismo es la reunión de todos los poderes más importantes del Estado con alto nivel de representatividad, por lo que no debería causar espanto convocarlo", afirma Tejos.

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La más reciente reunión del Consejo de Seguridad Nacional ocurrió durante las protestas iniciadas el 18 de octubre de 2019. Esa cita fue cuestionada por el contralor general de la República, Jorge Bermúdez, debido a la falta de base jurídica, según reportó PAUTA en esa ocasión. Argumentó que debía ser citado ante un riesgo para la seguridad nacional, pero que los asuntos tratados por el Presidente eran de orden público. En esa reunión otros integrantes rebatieron la interpretación del contralor.

Según el Diccionario Constitucional Chileno, la seguridad nacional es un "bien colectivo, de rango constitucional, que preserva la independencia del país y que obliga a la defensa de la soberanía, su institucionalidad republicana y la integridad territorial de Chile, frente a agresiones externas".

Mientras que el orden público es un concepto "vago que permite una amplia discrecionalidad de los operadores para definir sus contenidos concretos". En la Constitución se establece principalmente como "límite y restricción a los derechos fundamentales consagrados", pero también con otras finalidades como parte de las atribuciones del Presidente y las Fuerzas Armadas.

"La seguridad nacional no es necesariamente un tema de guerra o política exterior, sino que significa un análisis de todos los factores de desarrollo, estabilización y crecimiento de un Estado", explica Tejos.

También afirma que las declaraciones del contralor en 2019 afirmando que "Chile no estaba en guerra por lo que no era necesario convocar al Cosena", no son "atingentes". A su juicio, si bien la soberanía nacional no estaba en riesgo, el estado de excepción constitucional en el que se encontraba el país con las Fuerzas Armadas en las calles eran "motivo suficiente" para que el Presidente tomara la decisión.

Las reformas al Cosena

Para Jorge Burgos, exministro de Defensa e Interior durante el segundo gobierno de Michelle Bachelet, "no tiene ningún sentido mantener un órgano como el Cosena en un texto constitucional, que perdió todo significado desde las reformas que sufrió en 2005". Añade que se puede incluir una institución que asesore al Presidente en materia de seguridad interior o exterior, pero con carácter legal, no constitucional.

Peredo cree que "el Cosena quedó muy debilitado tras las reformas, por lo que no se ve la necesidad de que tenga un carácter constitucional y en cambio se podría sustituir por nuevos organismos en su lugar".

Su propuesta junto a Martínez es incorporar un Consejo Económico y Social, cuyo foco no estaría en la seguridad nacional, sino en la emisión de "informes de políticas públicas con impacto social" de naturaleza consultiva al Presidente y al Congreso, pero que obligatoriamente debe ser convocado en dos ocasiones: para la fijación del salario mínimo y la "adopción de cualquier medida legislativa o administrativa que suponga restricción o eliminación de beneficios sociales". Además, tendría una composición tripartita incluyendo a trabajadores, empresarios y funcionarios gubernamentales. 

En el capítulo del libro Antecedentes para una nueva Constitución, donde Peredo y Martínez abordan este tema, manifiestan que órganos de este tipo existen en otros ordenamientos jurídicos, como es el caso de Italia con el Consejo Nacional de Economía y del Trabajo o en la Constitución de Francia, con Consejo Económico y Social y en la Unión Europea con el Comité Económico y Social Europeo.

En cuanto a la seguridad nacional, la académica, señala que debe estar en manos del Ejecutivo y se debe mantener el Capítulo dedicado a las Fuerzas Armadas pues así "quedan subordinadas al poder civil".

Tejos en cambio señala que "sí tiene que haber un órgano de asesoría de alto nivel técnico-político que preste su apoyo al Presidente y que se preocupe por los temas de seguridad del Estado". A su juicio, podría haber un cambio de nomenclatura, pero es "clave" que se mantenga su existencia por lo que cree que el debate de su eliminación se debe a una "estigmatización hacia las Fuerzas Armadas".

"Evidentemente siendo una guerra o una intervención armada una decisión meramente política a cargo del Presidente, es necesario que haya un organismo más allá de lo técnico que asesore a la hora de tomar dicha decisión y un Consejo puede combinar perfectamente bien ambos aspectos", añade.

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Experiencia internacional

De acuerdo con lo expuesto en el texto de Peredo y Martínez, más de 30 países reconocen un organismo similar al Consejo de Seguridad Nacional. Uno de ellos Argentina, que en el artículo 9 de la Ley de Seguridad del Interior (Ley 24.059) crea el Consejo de Seguridad del Interior con el objetivo de asesorar al ministro del Interior "en la elaboración de las políticas correspondientes al ámbito de la seguridad interior" y "en la elaboración de los planes y la ejecución de las acciones tendientes a garantizar un adecuado nivel de seguridad interior".

En Colombia, en el decreto 741 de 2021 en el artículo 1°, se determina que el Consejo de Seguridad Nacional es "el máximo órgano asesor del presidente de la República para la toma de decisiones en materia de defensa y seguridad nacional". Brinda apoyo en materias como la formulación, implementación y seguimiento de políticas públicas para la seguridad nacional, "con el objetivo de coordinar los esfuerzos de los ministerios y otras entidades del Estado".

El Consejo de Seguridad Nacional de Perú está establecido en el capítulo IV Libro Blanco de la Defensa Nacional, referido al Sistema de Seguridad y Defensa Nacional. En este queda estipulado que es el órgano rector del Sistema y que tiene algunas funciones como aprobar la Política de Seguridad y Defensa Nacional, y los requerimientos presupuestales originados.

Carlos Hakkanson, abogado constitucionalista de la Universidad de Piura y colaborador de Polis, explica que en la Constitución peruana "dispone en el artículo 118 que al presidente de la República le corresponde presidir el sistema de defensa nacional, así como organizar, distribuir y disponer el empleo de las fuerzas armadas". Es el jefe supremo de estas y de la policía por lo que puede disponer de ellas durante los estados de excepción, pero antes de tomar una decisión debe conocer la opinión del sistema de defensa y sus decisiones tienen que estar refrendadas por un ministro.

Respecto al Consejo de Seguridad Nacional señala que "cuando el presidente de la República debe adoptar las medidas para la defensa, en la práctica, necesita la colaboración, experiencia y consejo de los altos cargos militares".

Otro país que tiene un organismo similar al Cosena es España. Se trata del Consejo de Seguridad Nacional, que se considera como una comisión delegada del gobierno y está encargada de "asistir al presidente del gobierno en la dirección de la política de seguridad nacional y del sistema de seguridad nacional". Sus funciones están establecidas en la Ley de Seguridad Nacional y en el reglamento.

En Estados Unidos también se llama Consejo de Seguridad Nacional, y se define como el "foro principal del presidente para considerar asuntos de seguridad nacional y política exterior con sus asesores superiores y oficiales del gabinete". Su función es asesorar y asistir al presidente y coordinar temas de seguridad nacional entre agencias gubernamentales.

Desde que en 2005 el Consejo de Seguridad Nacional fue reformado y pasó a tener un rol consultivo, su funcionamiento ha "perdido fuerza" de acuerdo con los expertos. Por ello, algunos especialistas plantean eliminarlo en un eventual nuevo texto constitucional y darle cabida a nuevos órganos con tareas distintas.

Sin embargo, hay quienes no coinciden en la supresión del Cosena, ya que consideran que el tema de la seguridad nacional es "fundamental" y presente en otros países. Evalúan como necesario un organismo que asesore al Presidente tanto en aspectos técnicos como políticos al tomar decisiones sobre esta materia.


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