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¿La posible nueva Constitución debe establecer cuórums supramayoritarios?

El esquema con leyes que requieren un respaldo superior a la mayoría absoluta se instaló en la Carta Magna de 1980.

Fernanda Monasterio/PAUTA

Por Juan Pablo Guzmán y María Jesús Chacoff

Viernes 17 de diciembre de 2021

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Sin una concordancia absoluta entre los expertos, el acuerdo parece estar en mantener la supramayoría presente hoy en la legislación chilena para las reformas que se quieran hacer a la Constitución.

En cambio, hay mayor discusión respecto a la continuidad de estas en la formación de leyes.

Algunos abogan por derechamente eliminarlas y acabar con la "excesiva distinción de leyes que hay". Otros señalan que se deben mantener cuórums altos en materias que fijen las reglas de ciertas instituciones del Estado para así preservar su autonomía y, por lo tanto, que esto se debe hacer a través de Leyes Orgánicas Constitucionales.

¿Qué estamos verificando?

El debate en torno a los cuórums supramayoritarios que hoy contiene la Carta Magna y que son requeridos para aprobar ciertas leyes y las reformas constitucionales, ha sido parte de lo que se ha discutido en la Convención desde incluso antes de que se instalara.

En sus primeros meses de funcionamiento, se debatió acerca de si los 2/3 que habían quedado fijados en el Acuerdo por la Paz y la Nueva Constitución, para aprobar los artículos presentes en la propuesta de texto constitucional debían mantenerse, lo que fue cuestionado incluso por la presidenta del organismo, Elisa Loncon.

En septiembre se realizó una votación que ratificó el cuórum establecido en el Capítulo XV de Reforma a la Carta Magna, a pesar de la propuesta de convencionales de Chile Digno, Pueblo Constituyente, Movimientos Sociales y escaños reservados para disminuirlo.

Considerando esta discusión, el Constitucheck, de Watchdog PAUTA, investigó acerca del origen de los cuórums supramayoritarios, las razones por las que se establecieron y se la modificación que podrían experimentar en una posible nueva Carta Magna.

¿Qué dice la Constitución?

El Capítulo V de la actual Constitución trata sobre el Congreso Nacional y el artículo 66 es el que se refiere a los cuórums. En este se define que para la aprobación, modificación o derogación de "las normas legales que interpreten preceptos constitucionales" se requiere de las tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio.

Para las normas que tengan carácter de ley orgánica constitucional se necesitan cuatro séptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio, mientras que las de cuórum calificado "se establecerán, modificarán o derogarán por la mayoría absoluta de los diputados y senadores en ejercicio".

Además, establece que "las demás normas legales requerirán la mayoría de los miembros presentes de cada Cámara" o las mayorías que sean que se definen en los artículos siguientes.

El Capítulo XV fija en el artículo 127 los cuórums para las reformas constitucionales. Se determina que, para aprobar proyectos de reforma, se requieren las tres quintas partes de los diputados y senadores en ejercicio. "Si la reforma recayera sobre los capítulos I, III, VIII, XI, XII o XV, necesitará, en cada Cámara, la aprobación de las dos terceras partes", se señala en el texto constitucional.

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Cuórums supramayoritarios en Chile

De acuerdo a la definición recogida en un informe realizado por la Biblioteca Nacional del Congreso, los cuórums se entienden como la "proporción de individuos necesaria para que un cuerpo deliberante llegue válidamente a ciertos acuerdos, o bien, proporción de votos favorables para que un organismo pueda válidamente tomar una decisión o aprobar una moción".

En una investigación realizada por Lucas Sierra y Lucas Mac-Clure para el Centro de Estudios Públicos (CEP), el cuórum de supramayoría presente en Chile es "relativamente nuevo". Fue establecido por primera vez en la Constitución de 1980, cuando también se introdujeron las Leyes Orgánicas Constitucionales (LOC), que exigen la aprobación de 4/7 de los parlamentarios en ejercicio de ambas cámaras.

Según dicho estudio, los textos constitucionales previos "no exigieron cuórum supramayoritario para dictar, modificar o derogar leyes". Tampoco lo hicieron las prácticas legislativas, que en sus reglamentos establecieron mayorías simples.

El primer antecedente de este tipo de mayoría calificada se encuentra en 1964. En un proyecto de reforma constitucional de la Carta Magna de 1925, el entonces presidente Jorge Alessandri pedía aumentar el cuórum para la potestad constituyente "desde mayoría absoluta a 2/3 de los parlamentarios en ejercicio, si la respectiva reforma menoscaba el régimen democrático representativo o las garantías consagradas en el Capítulo III de la Constitución".

Para los autores, la Constitución de 1980 estableció un diseño institucional "sospechoso de la mayoría y las LOC y los cuórums supramayoritarios responden a esa desconfianza". A su juicio, en vista de que era imposible regular todo en la Carta Magna, pese a su intento de hacerlo en "busca de darle estabilidad sistema jurídico", surgen las leyes orgánicas como "una extensión del texto constitucional hacia la legislación".

Tomás Jordán, profesor de derecho constitucional de la Universidad Alberto Hurtado y consultor del Congreso Nacional para las reformas constitucionales que establecieron el proceso constituyente, señala que "hay que distinguir dos tipos de cuórums: los legales y los constitucionales. Cuando se establece e instaura la Constitución, lo que se busca en ella es que el texto constitucional pudiese ser objeto de las menores reformas flexibles, con el fin de poner una traba a la diversidad política".

En segundo lugar, el académico señala que los cuórums sobre las leyes están "intrínsecamente relacionados con el sistema electoral". A su juicio, el sistema binominal que rigió hasta 2015, tendía a que existieran dos grandes bloques empatados en el Congreso lo que producía que no "hubiera ningún sector con fuerza para hacer grandes cambios en base a los altos cuórums".

"Toda la estructura del Estado básicamente estaba diseñada para que las fuerzas que quisieran hacer grandes cambios no pudiesen hacerlo ya que no contaban con las mayorías suficientes", asegura Jordán.

Sergio Verdugo, director del Centro de Justicia Constitucional de la Universidad del Desarrollo (UDD), señala que en las reglas de supramayoría "no hubo la posibilidad de que el origen de estas normas incluyese los intereses de las minorías, lo que provocó que el empate producido en el sistema binominal fuese más intolerable para algunos".

Debate en torno a los cuórums

Entre los argumentos a favor de los cuórums supramayoritarios, el principal es que permite una mayor estabilidad política que protege a las minorías. Por otro lado, quienes están en contra tienden a señalar que este pone límites a la democracia y veta a las mayorías.

Para José Ignacio Martínez, profesor de derecho constitucional e investigador de Polis (Observatorio Constitucional de la Universidad de los Andes), el argumento "más relevante" es el de protección a las instituciones y principios constitucionales que "deben estar más allá de la contingencia y las mayorías circunstanciales, por decir relación con temáticas que conforman el acuerdo básico en lo fundamental". Agrega que como no toda materia reúne estas características, tampoco le parece que "exista un criterio único en cuanto al cuórum en qué debe consistir la supramayoría".

En la discusión de los cuórum específicos, Martínez asegura que es relevante revisar "si se dará o no uno especial a determinadas materias mediante un quórum reforzado y a mí me parece que es perfectamente legítimo".

Respecto a la estabilidad política que generaría este tipo de cuórum, Jordán asegura que los acuerdos en democracia deben lograrlos las mayorías. En su opinión, no sería una fórmula democrática "que la mayoría esté vedada para llevar a cabo un programa de gobierno porque la minoría se lo impide".

En cuanto a la protección de las minorías, Jordán considera que el cuórum supramayoritario no es el mecanismo para ello ya que "existen los instrumentos de resguardo constitucionales para la tutela de derechos o para la inconstitucionalidad de las leyes".

Verdugo señala que "la Constitución tiene que ser un pacto entre mayorías y minorías para darle garantías a todos los sectores políticos". Es por ello que cree que se debe contar con el acuerdo de todos los actores relevantes para realizar cambios y en ese sentido los cuórums supramayoritarios adquieren un "sentido profundamente democrático".

En concordancia con esto, el texto citado de Sierra establece que en el caso de la potestad constituyente "un cuórum supramayoritario está plenamente justificado", ya que, al ser el pacto de la mayoría con la minoría, es necesario darle a esta última un "poder especial de negociación para incluirla con mayor fuerza relativa en la discusión del acuerdo fundamental".

Es por ello que el director del Centro de Justicia Constitucional de la UDD explica que la mayor parte de las críticas están concentradas en torno a los altos cuórums en la discusión legislativa. "El principal argumento en contra se refiere a la igualdad política, ya que señalan que una minoría pueda vetar a una mayoría sería antidemocrático ya que el voto de la minoría valdría más, prefiriendo el statu quo", comenta.

Este tema también se aborda en la investigación referida en donde se destaca que, para 2011, antes de la ampliación del Congreso a 155 parlamentarios, el cuórum de 4/7 para las leyes orgánicas implicaba que el voto de la minoría valía 1,12 y el de la mayoría 0,88.

En conversación con este medio, Lucas Sierra, doctor en Ciencias Sociales y Políticas Universidad de Cambridge e investigador CEP, señala que "el contenido nuclear del orden democrático, los derechos de libertad y la protección de la minoría pertenecen a la Constitución", por lo que se justifica la existencia de un cuórum tan alto como los 2/3 para modificarlo.

"Pero después en cada jugada a la luz de esas reglas, las minorías no tienen por qué tener un tratamiento tan privilegiado. La legislación debe ser mayoritaria en el sentido de la democracia de ser mayoritaria", argumenta. Es por eso que cree que la protección a las minorías se da en el diseño constitucional y se debe mantener "a través de los tribunales y no subsidiando su voto".

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Supramayorías en la posible nueva Constitución

Para Verdugo "existen áreas en que la regulación debiese estar sujeta para que la mayoría incumbente no utilice las reglas para volverse hegemónica, ni violar la autonomía de ciertos órganos". Pone como ejemplo el sistema electoral, en el que considera que, si es aceptado que su regulación "no debiese estar a disposición de una mayoría transitoria", es necesario pensar en un mecanismo distinto a la mayoría simple.

En ese sentido, afirma que se tienen que analizar una a una las instituciones y "aquellas en que la mayoría o el poder político tenga incentivos para controlarlas, debido a que regulan el poder, establecer leyes que las protejan de las mayorías simples". Entre ellas señala el Instituto de Derechos Humanos (INDH), el Ministerio Público, el Banco Central (BC), la Contraloría General y el Consejo para la Transparencia.

La otra opción que ve es que se ponga fin a la diferenciación de leyes, pero incluyendo las reglas elementales de estos organismos mencionados en la Constitución para que así queden "resguardados de los intereses de las mayorías".

Jordán señala que hay tres puntos claves en el diseño constitucional de la materia. Primero, decidir si quieres un gobierno de mayorías o no. Luego determinar el sistema de cuórums, que a su juicio y en vista de la experiencia comparada, "deberíamos tener como regla general el cuórum simple y como excepción, la mayoría absoluta, eliminando los supracuórums". Finalmente, contar con un sistema electoral que permita formar mayorías a través de un sistema de partidos moderado.

Respecto a cómo se deben establecer los cuórums en la Constitución a que deben instaurarse "sólo dos tipos: el simple que es la regla general y algunas leyes que lo estime el constituyente, deben tener un cuórum especial".

Sierra cree que la potestad constituyente debiera tener un cuórum supramayoritario, "no me molestaría que fueran dos tercios, por ejemplo, o tres quintos por lo más bajo". En cambio, para la potestad legislativa, considera que se debe "eliminar la excesiva distinción de leyes", ya que hoy se contemplan las leyes simples, decretos con fuerza de ley, leyes de cuórum calificado y leyes orgánicas constitucionales.

Para las leyes simples estima que, por regla general, la mayoría simple y para las orgánicas constitucionales mayoría absoluta "como máximo". Considera que la única excepción debiese ser sobre el sistema electoral que tendría que ser con "una ley con cuórum supramayoritario de 4/7".

Martínez explica que la mayoría de las democracias occidentales "cuentan con constituciones rígidas, es decir, que requieren de procedimientos especiales y agravados para la reforma constitucional". Sin embargo, afirma que los "cuórums altos no son sinónimo de bajas posibilidades de reformar, y la actual Constitución es una buena muestra de aquello, ya que desde 1989 ha experimentado numerosísimas reformas".

Experiencia internacional

Para Martínez, "la existencia de leyes con cuórum alto no es exclusiva del sistema constitucional chileno". Señala que otros "sistemas democráticos prestigiosos" como Estados Unidos, Dinamarca, Austria, Uruguay y Costa Rica, cuentan con esta herramienta.

Edgar Fuentes, profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Bogotá Jorge Tadeo Lozano y colaborador de Polis, señala que en la experiencia latinoamericana existen varios ejemplos de la existencia de supramayorías para regular ciertos temas y ejercer algunas funciones.

Esto difiere del caso de Francia y de España, donde, según explica, las mayorías exigidas "no son necesariamente tan altas o no existe una variedad de temas y momentos a los cuales son exigibles".

En el caso de Uruguay, su Constitución menciona la existencia de la mayoría global o parcial de 2/3 que se usa para las acusaciones políticas y ciertos proyectos de ley, mayoría global de 3/5, mayoría absoluta global o parcial, mayoría parcial de 1/3 y la mayoría de reconsideración.

En la Constitución de Colombia, además de los cuórums decisorios ordinarios, también establece calificados y especiales. Fuentes explica que se exige mayoría absoluta para ciertos trámites como la segunda fase de reforma constitucional y leyes que entregan facultades ordinarias al Presidente.

El cuórum calificado (2/3) se aplica en caso de sentencias del Senado o leyes que reforman decretos legislativos del gobierno durante el Estado de Excepción de Guerra Exterior. Mientras que el cuórum especial (3/4) es para autorizar viajes al exterior con dinero del erario.

Costa Rica, hay un cuórum de 2/3 para aprobar proyectos de ley sobre el Poder Judicial que no sigan la opinión de la Corte Suprema, para el financiamiento previo de las actividades electorales de los partidos políticos y para establecer limitaciones al derecho a la propiedad.

En Europa, Austria requiere un cuórum legislativo de 2/3 para aprobar las leyes constitucionales federales. Dinamarca exige 5/6 para entregar poder político a las autoridades internacionales. Bélgica por su parte cuenta con un sistema supramayoritario para, principalmente, proteger a las diversas comunidades que existen en su país.

Para Fuentes la existencia de estos cuórums no siempre garantiza la estabilidad estatal e incluso asegura que en ciertos casos podría debilitar la separación de poderes, "mientras también logra que se relegue el actuar del Legislador, quien por su legitimidad democrática debe ser el que intervenga".

Respecto al sistema electoral y su relación con las altas mayorías requeridas, señala que se podría entender que un sistema bipartidista favorece a un modelo con dichas características, pero que es "más importante la disciplina partidaria y que existan deliberaciones conducentes al bien público".

Es por ello que cree que es recomendable que en estos casos se diseñen modelos electorales que favorezcan a la formación de mayorías y "no a movimientos minoritarios, que al final pueden impedir que se lleguen a consensos necesarios".

El experto considera que en la redacción de una eventual nueva Constitución en Chile el mantenimiento de cuórums supramayoritarios "debería ser un tema limitado a aspectos que merezcan estabilidad o que puedan afectar la identidad constitucional del país". Entre ellos menciona los tratados internacionales y el bloque de constitucionalidad.

La existencia de cuórums supramayoritos en Chile siempre ha estado acompañada de polémica, debido a que algunos sectores afirman que "solo permiten ganar a la derecha" y "bloquean los cambios". Por ello se espera que, en la propuesta de Carta Magna, la Convención realice cambios al respecto.

Si bien no hay una concordancia total en el tema, los expertos consultados tienden a señalar que es necesaria la mantención de la supramayoría para las reformas constitucionales, ya que esta es la forma de "proteger el pacto entre la mayoría y la minoría".

En cambio, con los cuórums supramayoritarios en la potestad legislativa la discusión es más amplia, y algunos especialistas la mantendrían, a través de las Leyes Orgánicas Constitucionales, para proteger la autonomía de ciertas instituciones del estado y del sistema electoral. No obstante, para otros lo mejor sería derechamente eliminarlos y dejar solo la mayoría simple como regla y la absoluta como excepción.


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