Cómo se construyó la Constitución de 1980

Dos comisiones trabajaron en la elaboración de la Carta Magna. El visto final, apenas 12 días antes del plebiscito, se lo dio un tercer grupo bajo el ojo de la Junta Militar. Lo que dicen las últimas actas es un misterio.

“Con el fin de evitar toda crítica malintencionada, en el sentido de que se trataría de un plebiscito carente de alternativa, declaro enfáticamente a la ciudadanía que el hipotético rechazo del proyecto aprobado por la Junta de gobierno, significaría el retorno a la situación jurídica y política existente en el país al 10 de septiembre de 1973”.

Es el 10 de agosto de 1980 y Augusto Pinochet, en un discurso público, anunciaba así el llamado a plebiscito, que sería apenas un mes después, el 11 de septiembre, para ratificar la Constitución de 1980.

En rigor, el texto estaba recién terminado y, desde 1973, cuando empezaron sus primeros esbozos, había pasado por decenas de manos y con algunos inconvenientes protagonizados por quienes estuvieron detrás de su elaboración.

Como ya se sabe, en ese plebiscito de 1980 ganó la opción “Sí” a la entonces nueva Constitución -que reemplazó a la de 1925-, con un 67,04%.

Un proceso en el que no hubo registros electorales y en que “ciertamente, diversos sectores reprocharon la falta de registros públicos”, dice a PAUTA el exministro del Tribunal Constitucional (TC) y profesor de la Universidad de Chile Enrique Navarro.También en el que muchos de los votos blancos fueron destinados a las preferencias del gobierno militar, según se describe en La historia oculta del régimen militar, de los periodistas Ascanio Cavallo, Manuel Salazar y Óscar Sepúlveda.

Agrega Mario Verdugo, exministro del TC, en conversación con PAUTA: “Ese plebiscito fue siempre criticado porque se hizo sin controles. No había en ese momento nada más que control de firmas, y eso fue muy poco legítimo. Lo único que había era un control estadístico que hizo la Contraloría”.

Sin registros electorales, el requisito era ir a votar solo con el carné de identidad, aunque estuviera vencido, tal como se ha permitido en las elecciones desde el retorno a la democracia.

Esta Constitución es la misma que, tras el acuerdo político transversal de la madrugada del 15 de noviembre, podría ser sepultada a través de la participación de un plebiscito de abril de 2020 en el que, de nuevo, el país se enfrentará a votar “sí” o “no”. Esta vez habrá más opciones: el referéndum no es solo para señalar si se quiere o no una nueva Carta Fundamental -demanda que se aceleró con la crisis social-, sino que también se debe optar por el mecanismo constitucional con el que se elaborará el texto: si se quiere una Convención Mixta Constitucional (un órgano compuesto por mitad parlamentarios-mitad no parlamentarios) o una Convención Constitucional (con participación de 100% no parlamentarios).

La Constitución de 1980 es también la que más reformas ha tenido en la historia del país, dice Navarro. Las primeras fueron las de 1989, después del Plebiscito de 1988 en que ganó la opción “No” para que Pinochet no continuara otros ocho años en el poder.

Pero la gran reforma ocurrió en 2005, cuando se cambió la firma del general (r) por la del entonces Presidente Ricardo Lagos Escobar y en las que se sacaron puntos emblemáticos de sus páginas, como el fin de los senadores designados y vitalicios, que era el cargo que ostentaba Pinochet. 

{{noticia:60641}}

En Morandé con Compañía

En la elaboración de la Carta Magna participaron tres instancias: la Comisión de Estudios presidida por el constitucionalista Enrique Ortúzar, que se reunió entre 1973 y 1978; el Consejo de Estado, que lideró el exmandatario Jorge Alessandri Rodríguez, que revisó el texto entre 1978 y 1980 y, finalmente, la propia Junta de Gobierno, que entregó la última versión en agosto 1980 al llamado Grupo de Trabajo. Este grupo estuvo compuesto por los ministros de Justicia e Interior Mónica Madariaga y Sergio Fernández, respectivamente, además de los auditores de las Fuerzas Armadas y Carabineros. Su secretario fue el entonces contralmirante de Justicia, Mario Duvauchelle.

La Comisión de Estudios -que era de exclusiva confianza de la Junta Militar- la integraron expertos constitucionalistas: Ortúzar, el académico de la Pontificia Universidad Católica de Chile Jaime Guzmán Errázuriz (quien en 1991 fue asesinado mientras era senador UDI), Sergio Diez Urzúa (quien antes y después fue senador, y posteriormente sería presidente de Renovación Nacional), Gustavo Lorca Rojas y Alicia Romo Román (quien años después fue rectora de la Universidad Gabriela Mistral). También los democratacristianos Alejandro Silva Bascuñán y Enrique Evans de la Cuadra, además del exmilitante del Partido Radical y profesor de la Universidad de Chile Jorge Ovalle. En 1977, los tres últimos fueron reemplazados por Luz Bulnes, Raúl Bertelsen y Juan de Dios Carmona.

El Consejo de Estado, un organismo asesor de la Junta que modificó el anteproyecto de la Comisión Ortúzar tras revisarlo y hacer correcciones, lo integraron personas de distintas áreas y profesiones: los exmandatarios Jorge Alessandri y Gabriel González Videla (Eduardo Frei Montalva no quiso ser parte); el expresidente de la Corte Suprema Enrique Urrutia Manzano (quien puso la banda presidencial a Pinochet en 1974); el excontralor Enrique Bahamonde; el exministro de Justicia de Frei Montalva Juan de Dios Carmona; el exgeneral director de Carabineros Vicente Huerta; los excomandantes de Ejército, Armada y Fach Óscar Izurieta, Jacobo Neumann y Diego Barros, respectivamente; el exdiplomático y abogado Julio Philippi; el entonces novel escritor Arturo Fontaine Talavera en representación de “la juventud” (luego fue reemplazado por Juan Antonio Coloma); los académicos Enrique Ortúzar (quien también estaba en la Comisión de Estudios) y Carlos Cáceres. También el exembajador Hernán Figueroa y, entre otros, miembros de gremios como Guillermo Medina y Pedro Ibáñez por los empresarios. Había solo una mujer: Mercedes Ezquerra.

Fue la sede del Congreso Nacional, en Santiago, y cuando el régimen militar llevaba menos de un mes en el poder, la que albergó a la Comisión de Estudios o Comisión Ortúzar. 

Enrique Navarro cuenta que sus miembros ingresaban a trabajar al edificio por la puerta de Morandé, que se ubica a metros de la calle Compañía. En esa época, allí solo quedaban algunos funcionarios tras la disolución del Congreso después del golpe de Estado.

Se trata, curiosamente, del mismo edificio donde se firmó el acuerdo político para avanzar hacia una nueva Constitución el pasado 15 de noviembre.

El trabajo interno

La Comisión que lideró Ortúzar se formó el 24 de septiembre de 1973. Agilidad que llama la atención hasta hoy del abogado constitucionalista y profesor de la Facultad de Derecho de la Universidad Diego Portales Javier Couso. “Este fue un decreto que se publicó a menos de un mes del golpe. Es realmente impresionante que se formara tan rápido, porque eso revela una voluntad de hacer una nueva Constitución”, dice.

Sin embargo, después de tres años de trabajo en la Comisión Ortúzar, en 1977 Silva Bascuñán y Evans decidieron renunciar.

En La historia oculta de la transición se relata el episodio así: “Silva Bascuñán y Enrique Evans pensaban en irse, pero su partida se aceleró con el decreto ley 1.699 que disolvió la totalidad de los partidos políticos. […] Dos meses después, Pinochet aprovechó esos cambios para zafarse de Jorge Ovalle, a quien acusaba de influenciar pérfidamente al general Gustavo Leigh. También alejó, enviándolo a las Naciones Unidas, a Sergio Diez: le había dicho que tenía aspiraciones presidenciales”.

Esa influencia de Ovalle a Leigh se refiere a que el abogado era asesor del comandante en jefe de la Fach, quien a su vez comenzó a tener cada vez más diferencias con Pinochet y la Junta Militar. Además, a esas alturas ya existían denuncias de detenidos desaparecidos y también presión internacional por el crimen en Washington del excanciller Orlando Letelier, ocurrido el 21 de septiembre de 1976, lo que incomodó al constitucionalista.

Coincide Mario Verdugo: “Silva y Evans se fueron cuando disolvieron la Democracia Cristiana, mientras que a Jorge Ovalle lo reununciaron”.

En ese tiempo, Verdugo era parte del llamado “Grupo de los 24”, conformado por constitucionalistas opositores al régimen miitar -liderados por el abogado Manuel Sanhueza– y quienes levantaron un proyecto paralelo de Constitución. Una instancia a la que después de sumó el propio Silva Bascuñán. El secretario era un entonces joven abogado: Jorge Correa Sutil.

Así, tras la renuncia de los dos DC y el exradical, entraron tres nuevos miembros a la Comisión Ortúzar: Luz Bulnes, Raúl Bertelsen (exjuez del TC y exrector de la Universidad de Los Andes) y Juan de Dios Carmona (exministro de Defensa de Frei Montalva, quien fue expulsado de la DC en 1976 por su temprano apoyo al régimen militar).

De los tres nuevos integrantes, Verdugo destaca especialmente a Luz Bulnes, quien fue la primera mujer en integrar el TC en 1989: dice que en su aporte al texto constitucional fue la más abierta de los nuevos miembros.

Bertelsen, exrector de la Universidad de Los Andes, y Alicia Romo, son los dos únicos integrantes de la Comisión de Estudios que están vivos. Bertelsen dijo el pasado 24 de noviembre en La Tercera que “haber participado en la redacción de la Constitución del país es indudablemente uno de los grandes desafíos académicos y profesionales que tuve en mi vida, y es, efectivamente, un logro significativo. También por haber trabajado con un equipo humano de gran categoría académica y humana. Yo era uno de los mas jóvenes, con Jaime Guzmán, entonces, claro, veo cómo se han ido muriendo. Queda uno como superviviente”.

Sobre el rol de Guzmán, dijo que “me atrevería a decir que es uno de los comisionados que tuvo una participación permanente y relevante, pero no en todos los artículos prevaleció lo que propuso Jaime Guzmán. La mayor parte hubo acuerdo; entonces, no puede decirse que es el único autor de la Constitución”.

Navarro agrega: “Yo creo que en la primera etapa los más relevantes fueron Silva Bascuñán y Evans, pues fueron los que aportaron en muchas normas. Lo que pasa es que Guzmán después asesoró a la Junta, entonces tenía de alguna manera una llegada, podríamos decir, ‘presta’. Pero, efectivamente, es una simplificación pensar que la Constitución solo la hizo Guzmán”.

La Comisión de Estudios tuvo 417 sesiones, y elaboraró un anteproyecto con 123 artículos permamentes y 11 transitorios.

El derecho a la vida y el recurso de protección

Mario Verdugo dice que, “con todo lo que se critica a la Constitución del 80, y pese a que yo fui parte del ‘Grupo de los 24’, no puedo perder la objetividad. El Acta Constitucional N°3, con derechos, obligaciones y deberes constitucionales, fue un muy buen aporte. Allí está, entre otras cosas, el recurso de protección, que es un aporte”. Y añade: “También la Constitución agrega derechos, como el derecho a la vida, a la privacidad, a la honra de las personas. Y el derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación”.

En 2012, Juan de Dios Carmona contó detalles de la redacción en una entrevista que concedió al canal de la Biblioteca del Congreso Nacional. “La misión que tenía la Constitución era suplir las graves deficiencias que se habían encontrado en la Constitución de 1925. Y no solo eso se cumplió, sino que también se vio otra cosa, el artículo 1°, que es la más fundamental de todas las disposiciones: ahí se establece la separación de las aguas, de lo nuevo a lo que debía perecer y que había producido las consecuencias que produjo. De una nación o de una sociedad que estaba metida dentro de un Estado y que creía que el Estado era todo”.

Profundizó: “Pues bien, ahí se puede ver el alcance que tenía esto, porque la Constitución de 1925 era estatista (…), y la gente creía que el Estado resolvía todos los problemas. Incluso, los de la sociedad misma. Y ahí fue precisamente que derivó eso, a que reinaran en tierra y majestad los postulados que pretendía hacer el Partido Comunista”.

Luego añadió: “Entonces se cambió rotundamente esto, y se colocó que el Estado, por el contrario, estaba al servicio de la persona humana. Se dio un vuelco de raíz. Eso lo dice el artículo 1°: el Estado está al servicio de la persona humana y no lo contrario, como sucedía antes”.

“¿Sabe cuál es el principal derecho que tiene la persona humana reconocido por la Constitución? Es el derecho a la vida, que no estaba en la Constitución del 25. No hay ninguna referencia al derecho a la vida y la primera que lo establece, es la Constitución del 80 como el derecho más esencial. Eso, hasta este momento, nadie lo ha ponderado lo suficientemente: es el artículo más esencial”, agregó.

El exministro de Defensa de Frei Montalva también contó detalles de su relación con Ortúzar y Guzmán: “Me acuerdo perfectamente de que se me encargó a mí que hiciera un principio de redacción del artículo 1°. Lo hice y ahí me aportillaron Jaime Guzmán y Enrique Ortúzar. Luego se acomodó y salió en definitiva lo que está: la persona humana al servicio del Estado y, al mismo tiempo, la ponderación de la familia. Porque toda la esencia del articulo 1° salió de esas discusiones y correcciones”.

Contó que no fue fácil llegar a acuerdo: “Se proponía una palabra y luego se cambiaba. Discutíamos horas por una palabra, por el significado y trascendencia que podía tener. Y realmente fue importante la dedicación que tuvo Jaime Gumán para eso. Incluso, con Jaime redactamos un preámbulo de la Constitución, preámbulo que don Jorge Alessandri, don Gabriel González Videla, don Juvenal Hernández, que es otro que analizó muy bien la Constitución, y otros más, hicieron pedazo. Dijeron: ‘Basta con los artículos, porque el preámbulo va a perturbar las mentes de la gente, que va a creer más de lo que es’. Entonces, se desechó”.

El rol de Alessandri

Couso explica que en un comienzo, cuando la Comisión Ortúzar empezó a funcionar y aún estaban Ovalle, Silva Bascuñán y Evans, “se vieron principios generales. Mucho derecho comparado y análisis de cómo se hacía esto en Alemania y Francia, porque la Constitución francesa también se evaluó mucho”. Añade que “las definiciones centrales e ideológicas se tomaron hacia el final del período, porque al principio fueron consideraciones más teóricas. Por ejemplo, los primeros dos años se habló mucho del derecho a propiedad, de cómo reforzarlo. Se planteó con todo detalle lo importante que era”.

Luego el anteproyecto pasó a manos del Consejo de Estado. 

En el artículo publicado en la Revista de Derecho de la Universidad Finis Terrae “¿Es necesaria una nueva Constitución”?, publicado en 2015, Enrique Navarro detalla que este Consejo se reunió en 57 sesiones para revisar el texto, “efectuándole diversas enmiendas” y “elaborando un proyecto que contiene 120 artículos permanentes y 27 transitorios”.

De este Consejo de Estado, Verdugo dice que “la verdad es que quien lo manejó fue Jorge Alessandri. Los demás eran más o menos nominales”.

A muy grandes rasgos, Alessandri quería acelerar el proceso de transición, asunto con el que tuvo roces con Ortúzar, cuyo anteproyecto tenía una gran sintonía con las ideas de la Junta Militar. 

“La poco favorable idea que Alessandri tenía del proyecto Ortúzar derivaba en gran medida de la interferencia oficial que había apreciado. Pero no contaba con un detalle: el propio Ortúzar formaba parte de Consejo de Estado. Con razón, el Ejecutivo intuyó que el veterano expresidente querría imponer su criterio en el nuevo estudio”, se relata en La historia oculta […].

El misterio de las útlimas actas

Cuando la Junta Militar tuvo en sus manos los textos de la Comisión Ortúzar y del Consejo de Estado, decidió que debía haber una tercera instancia para consensuar ambos proyectos.

Fue en ese momento que cobraron protagonismo los ministros Mónica Madariaga y Sergio Fernández, además del jefe de Estado Mayor Presidencial, el general Santiago Sinclair, y los auditores generales de Carabineros (Harry Grunewaldt), la Fach (Enrique Montero), el Ejército (Fernando Lyon) y la Armada (Aldo Montagna). 

“Esta fue una comisión medio secreta y cerrada. Y a Mónica Madariaga se le deben algunas cosas fuertes, entre ellas que disolvió los colegios profesionales”, dice Verdugo.

El equipo trabajó a contratiempo y en 12 días tenían lista la Carta Magna con sus propias correcciones y bajo el ojo atento de la Junta, que estaba más que pendiente. Se reunían, cuenta La historia oculta […], en el piso 15 del edificio Diego Portales, al lado de la oficina de Fernández.

El libro añade que el Grupo de Trabajo en un comienzo estuvo solo, pero luego recibió como invitados a los Chicago Boys: acudieron los ministros de Economía y Hacienda, Pablo Baraona y Sergio de Castro, respectivamente, “debatiendo sobre la autonomía del Banco Central”. También fue el ministro de Odeplán, Miguel Kast, y Óscar Aitken, quien más de 30 años después se convirtió en el albacea de Pinochet.

El constitucionalista Javier Couso agrega que “en su visita no es que ellos lograran meter muchas cosas, pero en un momento se llegó a plantear establecer un máximo de déficit fiscal en la Constitución. Pero eso fue finalmente desechado”.

Se sabe que las reuniones fueron largas y extenuantes y de su registro se encargaba, en su rol de secretario, el contralmirante Mario Duvauchelle, quien poco antes había sido subsecretario de Justicia (1974-1977). “En las copias preparadas por el equipo de Duvachelle se fueron marcando con un signo de aprobación los textos que tendrían validez final, escogiendo entre uno y otro proyecto cada artículo y, a veces, cada inciso. Sorprendemente, el Grupo de Trabajo tampoco tuvo acceso a las Actas del Consejo de Estado […]. Cada noche, al terminar la sesión, los apuntes de los acuerdos eran llevados por Duvachelle para que sus funcionarios los pasaran en limpio y los tuvieran disponibles a primera hora”, dice La historia oculta […].

El resultado final fue una Constitución más Ortúzar que Alessandri. “Él [Alessandri] no compartió algunos cambios que se le hicieron al texto, especialmente en materia de transición política”, cuenta Enrique Navarro. Entonces, el expresidente decidió renunciar al Consejo de Estado, lo que no quiso hacer público -y también se lo pidió la Junta- hasta después del plebiscito.

De hecho, el 11 de septiembre de 1980, cuando fue a votar, Alessandri optó por no dar ninguna declaración a la prensa como señal de molestia.

En el libro, Cavallo, Salazar y Sepúlveda profudizan en el impasse y relatan que se habían cambiado “aspectos fundamentales del proyecto de Alessandri. Por lo tanto, se regresó al proyecto Ortúzar, que había sido hecho con la venia de Mónica Madariaga, quien a su vez había consultado a Jaime Guzmán”.

Y se añade en el libro que lo que más le molestó a Alessandri -de lo mucho que le molestó- fue que la Constitución señalara que Pinochet podía estar 16 años más en el poder. El expresidente lo hizo saber. Y al final el texto quedó así: tras ganar el plebiscito, Pinochet podría quedarse hasta 1988. Y, en un nuevo referéndum, de ganar el Sí, otros ocho más. Es decir, 16 en total.

Pero en 1988 triunfó el No.

Navarro destaca otro punto: “Hay casos en que la propia Junta de Gobierno no siguió ni el criterio de de la Comisión Ortúzar ni la de el Consejo de Estado. Y en esos casos es bien extraño tratar de buscar una intención, pues no sabemos por qué se redactó de esa manera”.

Esto, pues hay un misterio que permanece hasta hoy: no hay certeza de dónde quedaron las actas en las que dio el visto final para el texto, es decir, el detalle de las últimas conversaciones que sellaron la Constitución de 1980 y que Duvachelle se encargaba de recolectar.

“Cuando el texto pasa a manos de la Junta (a tavés del Grupo de Trabajo), en algunos casos mantuvo articulados y, en otros, se modificó. Pero cuando se hicieron cambios, no hay antecedentes respecto de por qué se modificó, por lo tanto, sobre eso no hay historia constitucional”, acota Navarro.

No ocurrió lo mismo con las actas de Comisión Ortúzar y del Consejo de Estado, que se hicieron públicas muchos años después.