El ordenamiento básico para leer y entender la Constitución

De pronto, se convirtió en el segundo libro de no ficción más vendido. ¿Cómo se estructura? ¿Conviene leerla solo? ¿Qué capítulos son básicos? Expertos dan sus recomendaciones.

Luego del estallido social del 18 de octubre, y el anuncio del Presidente Sebastián Piñera de iniciar un camino hacia una nueva Carta Fundamental, cuyo rechazo o aprobación se votará en el plebiscito del 26 de abril, durante varios días la Constitución Política de Chile estuvo -por primera vez- como el segundo libro más vendido de no ficción en el país.

Si bien el interés por leerla creció repentinamente, abogados constitucionalistas coinciden en que no es un texto que se entienda a primera vista. Esto, pues su redacción es general y, en ocasiones, un solo párrafo engloba grandes temas, y mucha jurisprudencia, que son clave para el país.

Desde la propuesta de la expresidenta Michelle Bachelet hasta hoy, pese al cada vez mayor interés en su lectura, no son muchos los libros -para no especialistas- que hasta ahora han intentando explicarla didáctimente. Entre ellos se encuentran el Diccionario Constitucional Chileno, de Pablo Contreras, Gonzalo García y Victoria Martínez, y La Constitución en debate, de Francisco Soto, José Ledesma, Maximiliano Klenner, Sofía Brito y Alexander Núñez. Ambos cuentan con una segunda edición. También existe La Constitución explicada, de Enrique Evans. Sin embargo, su última versión es de 2010.

¿Cómo leer la Constitución y entenderla? ¿Hay partes más importantes que otras? ¿Es muy técnico o no su lenguaje? ¿Cuáles son los capítulos clave en que se centra hoy el debate? ¿Es mejor leerla solo o en grupo? Todas ellas son algunas de las preguntas con que se han encontrado varios constitucionalistas frente a ciudadanos comunes interesados en comprender el texto.

Uno de ellos es el profesor de Derecho Constitucional de la Universidad de Chile, Francisco Soto, quien al realizar capacitaciones a dirigentes de juntas de vecinos durante el proceso constituyente de la expresidenta Michelle Bachelet, se dio cuenta de que había “un problema de lenguaje serio”. De hecho, fue así como nació el libro La Constitución en debate, que elaboró junto a sus ayudantes de la escuela de derecho.

“Ocurre que detrás de cada artículo hay jurisprudencia, debate doctrinal y una terminología que acompaña el derecho constitucional. Eso uno lo va aprendiendo y va entrando en un lenguaje técnico del que muchas veces la gente está distante. Incluso, he visto que muchas personas se han sentido hasta con angustia al sentir que es un debate que les es ajeno y que no conocen”, dice Soto.

-¿Y cómo recomendaría leer la Constitución?

“De partida, la historia del constitucionalismo y el inicio de las constituciones surge de ciudadanos comunes que buscan establecer reglas que permitan tener una suerte de acuerdo social sobre temas relevantes. Entonces, el primer ejercicio es justamente testear si esos acuerdos tienen relevancia con su vida cotidiana y en qué medida la tienen. Por ello recomiendo no leerla solos, sino que en discusiones, en debate y en colectivo, tratando de vincularlo con situaciones cotidianas”.

Y añade: “Eso es bien sencillo cuando se ve el catálogo de derechos (Capítulo lll, artículo 19). Por ejemplo, ahí ves educación, salud, etc. Y así se pueden ir identificando cosas que tienen que ver con cada uno: en cómo se trata la igualdad y cómo la igualdad tiene que ver con la vida cotidiana. Ese es un ejercicio que no está implícito, porque lo que hace la Constitución es resumir acuerdos y ponerlos en términos generales. Entonces, hay que ver en qué medida eso se trata y se trabaja. La idea es ir testeando los temas con la actualidad”.

Los contenidos 

Constanza Hube, profesora de Derecho Constitucional de la Universidad Católica, explica que la Constitución está dividida en tres grandes partes. La primera es la parte orgánica, que establece la estructura, descripción y funciones de las instituciones (principalmente contenida entre los capítulos IV al XIV). La segunda es la parte dogmática, los derechos y deberes constitucionales (capítulo lll). Y la tercera es la idea de derecho, que en la Constitución chilena está concentrada en el Capítulo I y que establece las Bases de la Institucionalidad.

“La primera es la que se denomina idea de derecho, el Capítulo l Bases de la institucionalidad. Eso es lo primero que recomendaría leer. Acá se establecen las reglas mínimas y principios básicos con los cuales la Constitución se compromete. Entre ellos el principio de la supremacía de la persona humana; que las personas nacen libres e iguales en dignidad de derechos; que Chile es un Estado unitario, desconcentrado y descentralizado en su caso; una República democrática; el resguardo del Estado de derecho; donde se dispone que los derechos humanos son el límite de la soberanía”, señala.

Al respecto, Francisco Soto explica que “en nuestra tradición constitucional, la nacionalidad y la ciudadanía eran derechos, porque se entendía que los derechos eran un fenómeno político que se va adaptando. Pero la Constitución de 1980 separó nacionalidad de ciudadanía, entendiendo que los derechos trascienden a la contingencia política. Ahí hay un elemento característico de esta Constitución”.

La segunda parte, continúa Hube, es la dogmática: De los derechos y deberes constitucionales (Capítulo lll, específicamente el artículo 19), y que se asocia a los derechos fundamentales. “Es un artículo que contiene 26 numerales que a su vez reconoce y asegura más de 26 derechos fundamentales “.

La tercera, y que tienen todas las constituciones escritas del mundo, es la orgánica, explicitada en una serie de capítulos (del lV al XlV) y que describe las instituciones del Estado.

“Estos capítulos dicen relación con la estructura y el poder del Estado. Por ejemplo, el lV trata sobre el Gobierno; el V sobre el Congreso Nacional y el Vl, sobre Poder Judicial. “Acá está la descripción de las instituciones, en este caso parte con los tres poderes clásicos”.

También se establece en la Constitución el llamado “poder de control”, “y que tiene que ver con el control de constitucionalidad de las leyes y de la legalidad de los actos del Ejecutivo”, dice Hube: el Tribunal Constitucional (capítulo Vlll) y la Contraloría General de la República (capítulo X)”.

La Constitución, además, considera una serie de otras instituciones tales como el Ministerio Público (Vll), el Servicio Electoral y Justicia electoral (lX), las Fuerzas Armadas, de Orden y Seguridad Pública (Xl), el Consejo de Seguridad Nacional (Xll), el Banco Central (Xlll) y Gobierno y administración del Estado (XlV).

“La parte de las instituciones es lo que más desarrolla la Constitución”, señala Soto. Y añade: “Este también es un tema a debatir ¿es necesario tener tantos órganos constitucionales o de alguna manera hay que restringirse a los tres poderes tradicionales?. Además, esto tiene un objetivo político, porque si tú tienes muchos órganos, divides la soberanía en varios de ellos. Y muchos de ellos ni siquiera los nombra la ciudadanía y, justamente, al ser órganos técnicos como el Banco Central, limitan la acción de los que son elegidos, como el Presidente y el Congreso, a ciertas definiciones ideológicas”.

El capítulo XV se refiere a Reforma de la Constitución, que contiene las disposiciones transitorias. Y para Felipe Bravo Alliende, también académico de la UC, este es una cuarta parte de la Constitución: “Este capítulo debe ser estudiado en sí mismo porque es el que establece el procedimiento para cambiar o hacer una nueva Constitución”, señala.

“Tiene 28 disposiciones transitorias, que son modificaciones que se hicieron para solucionar problemas de vigencia de la Constitución después de una reforma constitucional. Entonces, para que esta no quede en el aire, se modifican artículos transitorios”, agrega el abogado.

“Todas las discusiones técnicas respecto a materias orgánicas, que están del capítulo lV al XlV, aunque la ciudadanía por supuesto debe conocer y aportar, no es lo que le quita el sueño a las personas que están a favor de una nueva Constitución”, dice Bravo. “En cambio, la discusión social respecto del rol de las AFP, de las isapres, o el salario mínimo, dicen relación con conversaciones que entran directamente a lo que conocemos como derechos fundamentales”, acota Bravo.

¿Importa el orden?

Para Constanza Hube, el hecho de que la Constitución señale como frase inicial (artículo 1 del Capítulo I) que “las personas nacen libres e iguales en dignidad de derechos”, es clave. “Es lo más importante, por eso es lo primero que dice. Es decir, que las personas son el centro de la sociedad”, señala.

En el siguiente inciso, es decir, el segundo párrafo, la Constitución establece que “la familia es el núcleo fundamental de la sociedad, pero sin definir lo que se entiende por familia“, dice la abogada.

El tercer párrafo se refiere a las asociaciones (“El Estado reconoce y ampara a los grupos intermedios a través de los cuales se organiza y estructura la sociedad y les garantiza la adecuada autonomía (…)”), por lo que las entiende como asociaciones, señala la académica de derecho constitucional.

Y, como cuarto párrafo, la Constitución dice que “el Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el bien común (…)”. Un acápite que, según relató en una entrevista al Canal del Congreso Juan de Dios Carmona (1916-2009), quien fue miembro de la Comisión Ortúzar que elaboró la Carta Fundamental en 1980, se agregó para cambiar radicalmente la concepción que al respecto tenía la Carta Magna de 1925, donde decía exactamente lo contrario.

Así, estos primeros párrafos con que abre la Constitución, al leerlos en su conjunto, dice Hube, explican, en orden, “que resguarda a la persona, a la familia y a las personas, entendiendo a los cuerpos intermedios como asociaciones creadas por las personas. Ejemplos hay muchos: sindicatos, clubes del adulto mayor, universidades, centros de formación técnica, etc”.

Es después de referirse a estos conceptos (persona, familia, asociaciones) cuando el texto habla por primera vez del rol del Estado. “La Constitución va resguardando a la persona y aquellas sociedades que son extensión o creación de la personal, como es la familia y las asociaciones, hasta llegar al Estado, pero siempre volviendo la persona. Por eso su cuarto párrafo dice que el Estado está al servicio de la persona humana, y no al revés. Esa es la manera para leer la primera etapa. Pero lo más importante es que la persona está en centro y a partir de eso se configura y entiende el resto de la Constitución”, destaca la abogada.

Francisco Soto agrega que la lógica del Capítulo l es establecer principios generales que “básicamente tienden a describir al Estado: cuál en su deber y su relación con los ciudadanos. Por ejemplo, cómo se desarrollan algunos principios básicos, como la democracia, la transparencia que debe tener el Estado y cómo debe establecerse el estado de derecho”.

Añade Felipe Bravo: “Por eso si una persona se quiere adentrar en la Constitución, el Capítulo l es ilustrativo. Y dice relación con la inspiración que tuvo la Constitución actual, con los valores que buscaba establecer y con los principios que a los constituyentes del 80 les parecieron de mayor prominencia en ese momento. De ahí, por ejemplo, que el artículo 8 (hoy derogado) que regulaba y proscribía a los partidos políticos y movimientos que tuviesen ideologías de lucha de clases o métodos violentos, estaba justamente en el Capítulo l”.

Soto recuerda que en este capítulo (artículo 9) es donde está el concepto de terrorismo, “que para la Constitución de 1980 son criterios que deben, de alguna manera, conectarse con los otros capítulos”.

Bravo agrega: “También este capítulo revela una orientación, en el sentido de que esta no es una Constitución neutra desde el punto de vista de los objetivos que busca. Es decir, parte señalando que las personas nacen libres e iguales en derechos, lo que ya es una declaración de principios respecto de que se prohíbe la desigualdad no en el sentido de que no exista, sino de que no haya discriminaciones arbitrarias”.

El debate que viene

De haber una nueva Constitución, el punto respecto del concepto de familia contenido también en el Capítulo l, estima Felipe Bravo, puede ser uno de los focos que podrían ponerse en tabla en el debate que viene. Esto, porque el término no explica qué tipo de familia es y, además, se diferencia sustancialmente con lo propuesto por Michelle Bachelet.

“Al ser el Capítulo l donde están los principios y valores que inspiran la Constitución es, probablemente, el primer candidato a una reestructuración relevante. Por ejemplo, en su artículo 1 establece a la familia como el núcleo fundamental de la sociedad, y eso es visto por algunos como una limitación a la existencia de matrimonio homosexual. De ahí que el proyecto de reforma constitucional que impulsó la expresidenta Bachelet mantenía el artículo 1 de una forma muy similar a la que está, pero con cambios. Y uno de ellos era señalar que familia es cualquiera sea su conformación”, dice el profesor de la UC.

De hecho, cuando Piñera promulgó el 23 de diciembre la reforma que habilita el plebiscito constitucional, en su discurso planteó algunos de los ejes que considera debiera tener una nueva Constitución, lo que fue criticado por la oposición.

Respecto del pilar dogmático, el Mandatario adelantó que “debe recoger y proteger los principales valores y principios que viven en el alma de los chilenos”. Y mencionó “proteger el valor de la vida, la libertad, la dignidad, la diversidad y el respeto de los derechos humanos de todas las personas, porque sabemos que todas las personas nacen libres e iguales en dignidad y en derecho”.

Como segundo punto, añadió “el principio de la familia como núcleo fundamental de la sociedad”. Y continuó con el reconocimiento de un conjunto de derechos civiles, políticos, económicos, sociales y culturales; la igualdad de derechos y oportunidades entre hombres y mujeres; el principio del Estado al servicio del bien común y no al revés; el derecho preferente de los padres para poder educar a sus hijos; el derecho a propiedad; la responsabilidad de Estado en la lucha contra la pobreza y la búsqueda de una sociedad más solidaria y con mayor justicia social; el derecho a la libertad de expresión y reunión y, entre otros, el derecho a ser tratados con igualdad ante la ley y ser protegidos “frente a cualquier acto de discriminación o abuso”.

Temas abiertos

Para el abogado Pablo Contreras, autor del Diccionario Constitucional, “no se puede solo leer la Constitución. Porque, además, hay partes que fueron interpretadas por el Tribunal Constitucional, como fue el fallo sobre el lucro en la educación“.

Sobre el debate que viene, el académico de la Universidad Autónoma señala que “si hay un conjunto de temas muy relevantes para la ciudadanía, estos están repartidos en el artículo 19 del Capítulo lll, titulado De los derechos y deberes constitucionales“.

Coincide Felipe Bravo: “Desde el punto de vista más operativo, respecto a lo que la ciudadanía demanda en cuanto a derechos sociales, que es probablemente la madre de todas las discusiones constitucionales, implicará reformas a este capítulo”.

Esto, pues es en este capítulo, particularmente en el artículo 19, donde está el contenido relativo a salud, seguridad social y educación, entre otros temas, todos focos del estallido social.

Contreras ejemplifica por temas: “En el artículo 19, número 9, está la regulación del derecho a la protección de salud. Y si uno quiere ver dónde la Constitución asegura que hay un sistema privado de salud y que obliga a cotizar en un sistema público, está en el inciso final. Dice así: “Cada persona tendrá el derecho de elegir el sistema de salud al que desee acogerse, sea éste estatal o privado”.

Esto implica, continúa el abogado, que “si uno se pregunta si la Constitución asegura el derecho a la salud, la respuesta es sí. Pero si uno quisiera hacer un sistema público de salud, como el alemán o el inglés, la Constitución lo impide. Esto, porque el inciso final del número 9 del artículo 19, asegura que nadie te puede obligar a estar en un sistema público, sino que siempre puedes estar en uno privado si eliges pagar por eso. Es el ejemplo clásico del Estado subsidiario”.

En el caso de la privatización del agua, está contenido en el último párrafo del numeral 24 del mismo artículo. “Los derechos de los particulares sobre las aguas, reconocidos o constituidos en conformidad a la ley, otorgarán a sus titulares la propiedad sobre ellos”, dice la Carta Fundamental. “Eso significa de que quienes tienen derecho de apropiamiento de aguas, tienen un derecho a propiedad privada”, dice Contreras.

El derecho a la seguridad social, es decir, las pensiones, un tema que ha sido clave desde el estallido social, contiene solo tres párrafos y se encuentra en el numeral 18 del artículo 19. En su definición general señala que “la acción del Estado estará dirigida a garantizar el acceso de todos los habitantes al goce de prestaciones básicas uniformes, sea que se otorguen a través de instituciones públicas o privadas. La ley podrá establecer cotizaciones obligatorias”.

“Esto no está tan claro en la Constitución, pero básicamente es el mismo principio de que los privados deben tener el derecho de poder tener participación en la seguridad social. Es decir, el principio de subsidiariedad”, opina Contreras.

La educación, en tanto, está en los numerales 10 y 11 del mismo artículo. Justamente uno de los temas que ya adelantó el Presidente que quisiera que se mantengan, al menos respecto del último párrafo del numeral 11 relacionado con el derecho de los padres “de escoger el establecimiento de enseñanza para sus hijos”.

Pero, hasta ahora, en lo que sí hay claridad de que no será modificado, se apruebe o rechace una nueva Constitución, es el artículo más corto del texto: el artículo 4 del Capítulo l, el mismo que declara que “Chile es una república democrática”.

“El Acuerdo Por la Paz Social y la Nueva Constitución estableció que está expresamente fuera de discusión el artículo 4, pues no puede ser modificado”, puntualiza Felipe Bravo.