¿Qué atribuciones de la Corte Suprema se podrían modificar en una nueva Constitución?

La figura de los abogados integrantes y ceder la función administrativa a otro órgano son dos de las modificaciones que se analizarían.

Suprimir la función administrativa de la Corte Suprema para entregársela a un nuevo órgano, como el Consejo de la Magistratura, y eliminar la figura de los abogados integrantes son los dos principales puntos que se han mencionado en el debate sobre una eventual reforma a la institución en la posible nueva Carta Magna.

Algunos expertos creen que el riesgo de politización del sistema judicial “es demasiado grande” si se crea un organismo como el señalado, pero otros consideran que es un cambio necesario ante un modelo que en la experiencia comparada ya no se utiliza. En lo que sí hay concordancia es que cualquier reforma debe diseñarse de tal forma que garantice la independencia de los jueces.

¿Qué estamos verificando?

La Comisión de Sistemas de Justicia, Órganos Autónomos de Control y Reforma Constitucional de la Convención tiene la tarea técnica de abordar cerca de 14 temas, empezando por reformar y modernizar el Poder Judicial, para plasmarlos en una eventual nueva Constitución. Uno de los principales puntos que han mencionado algunos constituyentes es la necesidad de revisar el sistema de designación de los jueces de la Corte Suprema y las atribuciones que esta posee.

A principios de noviembre, el presidente del organismo, Guillermo Silva, acudió a la instancia y presentó los puntos que creen que son “fundamentales” que estén presentes en un posible nuevo texto constitucional. Al respecto, señaló la “importancia de mantener la independencia jurídica” y mencionó que “es amplio el consenso en torno a la necesidad de separar las funciones jurisdiccionales de las administrativas”.

Debido a que esta sección ha abordado temas sobre la estructura institucional del Estado, donde en ediciones anteriores se investigó acerca de posibles reformas al Poder Legislativo y luego al Ejecutivo, esta semana fue el turno del Poder Judicial. Considerando ello, el Constitucheck, de Watchdog PAUTA, profundizó respecto del funcionamiento actual de la Corte Suprema y los cambios que podría experimentar, además de analizar la experiencia comparada.

¿Qué dice la Constitución?

El Capítulo VI de la Constitución vigente es el que se refiere al Poder Judicial. En el artículo 76°, señala que les corresponde a los tribunales establecidos por la ley “la facultad de conocer de las causas civiles y criminales, de resolverlas y de hacer ejecutar lo juzgado”.

El artículo 78° se refiere al nombramiento de los jueces. Se establece que la Corte Suprema se compone de 21 ministros que serán nombrados por el Presidente de la República, quien los elige de una nómina de cinco personas que propone la misma Corte y con acuerdo de dos tercios del Senado. En caso de que este no apruebe la proposición del mandatario, “la Corte Suprema deberá completar la quina proponiendo un nuevo nombre en sustitución del rechazado, repitiéndose el procedimiento hasta que se apruebe un nombramiento”.

En el mismo artículo se consagra que de los miembros de la Corte, 16 deben provenir de la carrera judicial y cinco deben ser abogados “extraños a la administración de justicia” con al menos 15 años de título, “haberse destacado en la actividad profesional o universitaria y cumplir los demás requisitos que señale la ley orgánica constitucional respectiva”.

En tanto, el artículo 82° indica que el órgano “tiene la superintendencia directiva, correccional y económica de todos los tribunales de la Nación”. Quedan fuera de esta norma el Tribunal Constitucional, el Tribunal Calificador de Elecciones y los tribunales electorales regionales.

En cuanto a su funcionamiento, el acta 166 de la Corte Suprema señala que puede sesionar en salas especializadas o en pleno. De forma ordinaria, se trabaja en tres salas especializadas: Primera Sala o Sala Civil, Segunda Sala o Sala Penal, Tercera Sala o Sala de Asuntos Constitucionales y de lo Contencioso Administrativo. De manera extraordinaria, se establecen cuatro salas: civil, penal, constitucional y laboral previsional.

La Corte Suprema en Chile

De acuerdo con la Página del Poder Judicial, en la Constitución de 1823 se establece por primera vez en el país “la Suprema Corte de Justicia”, que se le designa como la “Primera Magistratura Judicial del Estado”. A partir de ese año, “se configura, en términos similares a los actualmente vigentes, una organización piramidal de los tribunales de justicia, encontrándose en su cima a la Suprema Corte de Justicia, más abajo a la Corte de Apelaciones como tribunal de segunda instancia y finalmente, en la base, a los Juzgados Letrados”.

El texto también señala que, si bien toma el nombre del organismo de Estados Unidos, su modelo se basa en la herencia dejada por los españoles y recoge atribuciones que tenía el Consejo de Indias y la Real Audiencia.

La Constitución de 1833 mantiene dicho sistema, cambiando el nombre del organismo a “Corte Suprema” y en el siguiente siglo continuaron dándose avances para un mejor funcionamiento de esta a través de una serie de leyes y el surgimiento de los Códigos de Procedimiento Civil y Penal.

En el texto constitucional de 1925 se consagra por primera vez la idea de un Poder Judicial, con carácter independiente dentro del Estado. Además, se estableció un sistema de nominación similar al actual para los jueces de la Corte Suprema y se garantizó la inamovilidad de estos. También, se le otorgó al máximo organismo las potestades administrativas que hasta hoy día se mantienen.

En 1980, la Carta Magna le otorga nuevas competencias a la institución y señala que “el Tribunal Constitucional y el Tribunal Calificador de Elecciones quedan exceptuados de la superintendencia directiva, correccional y económica que ostenta la máxima Corte”.

En 1997, se realiza una importante reforma al sistema judicial, a través de la Ley Nº19.541, con cambios en el sistema de nominación de los ministros de la Corte Suprema, ahora con la necesidad de la aprobación del Senado, el aumento del número de estos de 17 a 21, la exigencia de que cinco sean externos a la administración de la justicia y el límite de 75 años para desempeñar el cargo.

Patricio Rondini, doctor en Derecho y académico de la Universidad Austral de Chile, explica que “en la cúspide del Poder Judicial está la Corte Suprema, la cual posee dos tipos de atribuciones: las jurisdiccionales, es decir, aplicar el derecho, pero también las que se han llamado el gobierno de la justicia”. Según comenta, en el derecho comparado este tipo de modelo ha sido abandonado.

Leonor Etcheberry, directora nacional de la Escuela de Derecho de la Universidad Santo Tomás, vicepresidenta del Colegio de Abogados y abogada integrante de la Corte Suprema desde 2018, afirma que “en Chile tenemos un máximo organismo que es una corte de casación que se pronuncia de los errores que se han cometido, pero más que nada ve el derecho y no los hechos”, siguiendo el modelo francés.

¿Hacia un Consejo de la Magistratura?

De acuerdo con una investigación de Rebollar y Rosales, luego de la Segunda Guerra Mundial surge una nueva institución cuya función es “hacer más eficaz la función jurisdiccional del Estado, por medio de un órgano administrador independiente para el Poder Judicial”: los denominados Consejos de la Magistratura. El surgimiento de un organismo de estas características para suprimir el rol administrativo de la Corte Suprema es una de las ideas presentes en el debate constituyente de Chile.

Rondini señala que “considerando la experiencia comparada debiéramos avanzar hacia un Consejo de la Magistratura, pero tomando los resguardos para que este no se politice”. A su juicio, un buen modelo es el italiano, en el que la mayoría de sus miembros son integrantes del sistema judicial y con esto se logra “fortalecer la independencia”.

Etcheberry asegura que “la parte administrativa les quita mucho tiempo a los jueces, que podrían dedicar a sus labores jurisdiccionales, por lo que ellos están de acuerdo en que eso salga de sus facultades”.

Esto es algo que el presidente de la Corte Suprema, Guillermo Silva, señaló ante la Comisión. Planteó que “la opción que promueve que sea un órgano autónomo, distinto al judicial, el que esté a cargo de estas designaciones, parece coherente con la generación de un sistema autónomo de nombramiento de jueces”.

Sin embargo, Etcheberry plantea que si cree necesario avanzar hacia un organismo de esas características, es relevante tener en cuenta que el término de Consejo de la Magistratura no es visto de tan buena manera, por la politización que ha tenido en la experiencia regional.

Considera que se podría aplicar un sistema en el que se integre a abogados, académicos de derecho y miembros del Poder Judicial y que “sería lo mejor que toda la designación no dependiera ni del Gobierno ni del Parlamento de turno”.

A José Ignacio Martínez, profesor de Derecho Constitucional e investigador de Polis (Observatorio Constitucional de la Universidad de los Andes), no le parece adecuado avanzar hacia este tipo de organismo. Según explica, en la actualidad los aspectos de gestión del Poder Judicial están a cargo de un órgano denominado Corporación Administrativa del Poder Judicial que no interviene en la designación de los jueces, a diferencia de lo que pasaría con una institución independiente con las características mencionadas.

“Una de las críticas que se hace a algunos de estos organismos es la politización de la función judicial, a raíz de la captura de estos órganos por los partidos políticos y, lo que es peor, la abierta alineación de los jueces con tendencias políticas claras y marcadas”, asegura.

Alejandro Romero Seguel, doctor en Derecho y académico de la Universidad de los Andes, señala que él “no ha visto ningún diagnóstico serio que justifique el ánimo refundacional sobre un sistema de justicia que es perfectible, pero que ha funcionado”.

En ese sentido considera “muy peligroso” el Consejo de la Magistratura, pues observa que en buena parte de la experiencia internacional se ha politizado, lo que afectaría la independencia de los jueces, “un problema que no está presente hoy día en Chile”.

El futuro de los abogados integrantes

Actualmente, la Corte Suprema cuenta con la presencia de 12 abogados integrantes. De acuerdo con un informe de Libertad y Desarrollo, “la integración se produce cuando, por falta o inhabilidad de algunos de sus miembros, la sala queda sin el número de jueces necesarios para el conocimiento y resolución de las causas atendiendo a sus especialidades”.

Estos son elegidos por el Presidente de la República a través de ternas elaboradas por la máxima Corte y duran tres años en su cargo. Deben residir en Santiago, reunir las condiciones requeridas para ser ministros y haber destacado en sus actividades profesionales o académicas.

Sin embargo, esta figura no está exenta de polémica debido a que muchos de ellos continúan sus labores profesionales mientras ejercen el cargo, lo que algunos afirman que podría generar conflictos de interés. El propio Silva señaló ante la Comisión que “no me gustan los abogados integrantes, aunque el problema es cómo se les reemplaza. Si es con jueces del Poder Judicial, nos descubrimos los pies para cubrirnos la cara”.

Para Etcheberry, ciertamente se deben analizar posibles cambios a los abogados integrantes, pero advierte que “un sistema como el de los ministros suplentes es mucho más caro y difícil de implementar”. Aun así, comenta que el hecho de que sean nombrados directamente por el Presidente y que muchos continúen trabajando para estudios, pues no están reguladas las inhabilidades, “no es lo que se pretende en un sistema judicial”.

“Yo creo que hay que mirarlo en conjunto y ver una solución global que determine si en definitiva la figura que hoy se usa para sustituir a los ministros de la Corte Suprema no es la mejor y pasar a un modelo con suplentes”, añadió.

Martínez es más enfático al señalar que “el sistema de abogados integrantes es indefendible, y debiera avanzarse a un modelo de ministros suplentes, similar por ejemplo al del Tribunal Constitucional, o que las suplencias recaigan derechamente sólo en jueces de tribunales inferiores”.

Rondini también propone eliminar esta figura “porque generan conflicto de interés debido a que son abogados de ejercicio libre en muchos casos con causas pendientes”. Sin embargo, señala que la figura es “muy necesaria para que funcione el sistema”, por lo que propone que los ministros de la Corte de Apelaciones que cumplan los requisitos funcionen por un período anual como suplentes. El mismo sistema se aplicaría para cubrir la vacancia en dichos tribunales. 

Otros cambios

Romero Seguel también señala que “los jueces son tan libres para decidir que uno de los problemas pendientes es el de la uniformidad en las decisiones, ya que muchas veces no se siguen las sentencias dictadas por la Corte Suprema”. Es por ello por lo que considera necesario avanzar hacia un sistema de precedentes en que “casos análogos se resuelvan de la misma forma”.

Rondini, junto con coincidir con esta necesidad, postula que “no debieran existir jueces jerárquicamente superiores a otros, pero sí aplicar la división del trabajo para que cada uno cumpla su rol correspondiente”.

Pensando en cómo podría quedar plasmado el organismo en un eventual texto constitucional, Martínez señala que al igual que todo el Poder Judicial, debe basarse en los principios “propios de un sistema constitucional democrático: independencia, inamovilidad, inexcusabilidad, responsabilidad y unidad de jurisdicción”.

A nivel constitucional, Etcheberry cree que es necesario que “se mencione la independencia y no solo que se asuma”. Además, plantea que se debería consagrar un organismo similar a un Consejo de la Magistratura que podría encargarse del sistema de nombramiento actual de los jueces, el cual considera “que hay que revisar”.

Experiencia internacional

“Un aspecto importante para comprender la configuración de las Cortes Supremas o Tribunales Supremos en Latinoamérica se basa en la especialización dentro de un cuerpo colegiado de jueces”, señala Luz Eliyer Cárdenas-Contreras, profesora de Derecho Constitucional de la Universidad Jorge Tadeo Lozano de Colombia y colaboradora de Polis.

Respecto de la estructura de las Cortes o Tribunales Supremos, la académica señala que no hay uniformidad, debido a que algunos están compuestos por cinco jueces, como ocurre en Argentina o 33 en Brasil, mientras que en Colombia, Ecuador y Bolivia estos en general están formados por alrededor de 20 jueces.

Cárdenas-Contreras además señala las diferencias en distintos países de la región. “En Ecuador eligen a sus magistrados la Asamblea Legislativa, en Argentina y Brasil el Presidente de la República con acuerdo del Senado y un novedoso control ciudadano en el caso argentino”. Por su parte, explica que Bolivia es un caso particular, ya que recurre al sistema de sufragio universal para elegir magistrados.

Colombia podría ser considerado como un ejemplo de un modelo exitoso de Corte Suprema para la académica, principalmente por la decisión de disminuir las salas y la conformación de la Corte Constitucional que tiene la decisión final frente a sentencias de los varios Altos Tribunales que existen en el país.

En cambio, cree que el modelo boliviano suscita “inquietudes” a partir de la elección de magistrados por elección popular “ya que implica que los jueces se involucren en campañas políticas de conquista al ciudadano y en sistemas con cierta fragilidad democrática, hacen más compleja dicha situación”

“Chile debe construir sobre lo que puede considerarse como bases sólidas y suficientes, y no apostar por innovaciones excesivas que pongan en riesgo la independencia judicial”, asegura la abogada. A su juicio se debe “armonizar” la tradición jurídica del país con mejoras inspiradas en otros sistemas.

La Corte Suprema en Chile está basada en un modelo el cual le otorga tanto las facultades jurisdiccionales como las del gobierno del Poder Judicial. En medio del debate que se ha dado en la Convención sobre las reformas que podría experimentar el organismo, el foco parece estar puesto en si la máxima instancia judicial debe prescindir de su función administrativa para entregársela a una nueva institución, que tal como se ha planteado podría ser lo que se conoce como Consejo de la Magistratura.

Algunos expertos consideran que este es un camino que se debe tomar, para que así los jueces se enfoquen solamente en su trabajo de revisar las leyes. Sin embargo, coinciden en que “si no se diseña bien, se cae en el riesgo de que se politice el Poder Judicial”, argumento suficientemente fuerte para que algunos especialistas no concuerden con la idea.

Donde sí parece haber más acuerdo es en la necesidad de cambiar la figura de los abogados integrantes, que hoy suplen la ausencia de los ministros de la Corte Suprema, por un sistema de ministros suplentes que “no genere conflicto de interés”.

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