Política

Qué dicen las primeras normas generales de Forma de Estado: autonomía regional sin asamblea legislativa

El Pleno de la Convención aprobó 28 de los 36 artículos del informe sobre Forma de Estado, donde avanzó un Estado Regional y se entramparon las asambleas legislativas.

Agencia Uno / Pauta

Por Paul Follert

Jueves 17 de febrero de 2022

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"Descentralización" está entre los conceptos más transversales en la Convención. Se trata de una demanda que han levantado principalmente los representantes de las distintas regiones del país y que se concentró en la Comisión de Forma de Estado.

Ese espacio, integrado por 25 convencionales, todos de regiones distintas a la Metropolitana, elaboró un informe con 36 artículos que incluía conceptos como un Estado Regional, el maritorio, autonomías territoriales indígenas y asambleas legislativas. 

La mayoría de esos artículos fueron enviados al Pleno con el apoyo de dos tercios de la comisión, un acuerdo que incluyó a toda la izquierda, con excepción del Colectivo del Apruebo. Tampoco estuvo incorporada la derecha. 

Si bien se esperaba que los apoyos se replicaran en el Pleno, la situación fue cambiando durante el día. Desde el Frente Amplio y Movimientos Sociales Constituyentes, comentaban que el Partido Comunista y el Colectivo Socialista habían desconocido el acuerdo. "Ese compromiso ha sido quebrado dentro del Colectivo Socialista particularmente, y eso nos parece tremendamente irresponsable [...] A mí me parece que lo que está pesando aquí es el centralismo, este temor de perder poder", dijo previo a la votación la convencional Elisa Giustinianovich (MSC). 

Desde el Colectivo Socialista comentaban que había una serie de artículos que generaban ruido en el sector y que necesitaban ajustes. "Creemos que es importante esta propuesta, la valoramos en su conjunto, pero creemos que hay un diálogo que realizar para perfilar de mejor manera estas autonomías regionales, sus facultades legislativas, los equilibrios de poder al interior de las regiones, las relaciones de coordinación entre los distintos servicios públicos", sostuvo Pedro Muñoz (Col. Socialista). 

Al final, sin embargo, fueron votos provenientes del Partido Comunista los que impidieron la aprobación por dos tercios de las asambleas regionales legislativas. Los rechazos de los comunistas Marcos Barraza, Bárbara Sepúlveda y Carolina Videla restaron los tres votos que esa iniciativa necesitaba para pasar a la segunda etapa: consiguió 100 de los 103 votos mínimos para entrar a la discusión en particular. Ahora deberá volver a la comisión de origen, donde deberá ser modificada.

Chile, un Estado Regional

La Forma de Estado se estableció en el primer artículo del informe, donde consiguió 112 votos a favor, 32 en contra y 8 abstenciones. La mayoría de la derecha votó en contra, así como también algunos convencionales del Colectivo del Apruebo que decidieron no sumarse a la propuesta. Específicamente el artículo señala:

Artículo 1.- Del Estado Regional. Chile es un Estado Regional, plurinacional e intercultural conformado por entidades territoriales autónomas, en un marco de equidad y solidaridad entre todas ellas, preservando la unidad e integridad del Estado. El Estado promoverá la cooperación, la integración armónica y el desarrollo adecuado y justo entre las diversas entidades territoriales.

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Entre quienes apoyaron esta propuesta estuvo la convencional Tiare Aguilera (Rapanui), quien sostuvo en entrevista con Pauta Final, de Radio PAUTA, que el "Estado Regional no implica la división del país, sigue siendo un Estado 'unitario'. Pero avanzamos profundamente en descentralizar y en otorgar autonomía a las regiones, a las comunas y también avanzamos en ver plasmados derechos internacionales a nivel nacional"

En cambio, sus detractores manifestaron su disconformidad con el artículo, ya que se acercaría más a un Estado Federal. Así lo comentó el convencional Hernán Larraín (Evópoli): "De aprobarse esta propuesta se generarán al menos dos graves consecuencias: aumentará la desigualdad entre las regiones y promoverá una forma de separatismo territorial indígena en el país [...] aumentará la desigualdad porque concentrará la riqueza en las regiones más prósperas, dejando en el abandono a las regiones más pobres".

Sobre la organización del Estado se aprobó por 103 votos a favor, 46 en contra y 3 abstenciones, el segundo artículo donde se señala que existirán regiones autónomas, comunas autónomas, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales:

Artículo 2.- De las Entidades Territoriales. El Estado se organiza territorialmente en regiones autónomas, comunas autónomas, autonomías territoriales indígenas y territorios especiales.

En la práctica, el convencional Claudio Gómez (Col. Socialista) sostiene que las regiones autónomas, autonomías territoriales indígenas y las comunas autónomas podrán tener representación tanto judicial como extrajudicial, así como también celebrar contratos. En tanto, Cristóbal Andrade (LLDP) agrega que "los estatutos los dejamos más a libertad de acción, pero también enfocándose en el Estado social de derecho, en el bienestar común". 

Junto con esto, se aprobó el artículo 3°: Del Territorio. Chile, en su diversidad geográfica, natural, histórica y cultural, forma un territorio único e indivisible, el cual obtuvo 128 votos a favor, 25 en contra y ninguna abstención.

Ya desde la comisión se anticipaba un apoyo transversal por el concepto de "maritorio", fijado en el artículo 4º. Se trata de un concepto que en un principio generaba apoyos desde la UDI hasta los Pueblos Originarios. El artículo aprobado establece: "El maritorio chileno, como parte del territorio, está integrado por el mar territorial, las aguas interiores y la zona costera".

En ese sentido la norma agrega que el Estado "reconoce las diferentes formas de relación entre los pueblos originarios y comunidades costeras con el maritorio". 

Las características aprobadas sobre la autonomía

También generó consenso el artículo 5° referido a la "autonomía de las entidades territoriales", el cual fija que "las regiones autónomas, comunas autónomas y autonomías territoriales indígenas están dotadas de autonomía política, administrativa y financiera para la realización de sus fines e intereses en los términos establecidos por la presente Constitución y la ley".

En ese sentido, el artículo se aprobó junto con un inciso en que se asegura que esta autonomía no podrá atentar contra el carácter único e indivisible del Estado de Chile

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Asimismo, se aprobaron los artículo 7° y 8° donde se garantiza la "participación en las entidades territoriales en el Estado Regional" y el "Desarrollo Territorial". Esto implica garantizar el derecho de sus habitantes a "participar, individual o colectivamente en las decisiones públicas", y establecer una "política permanente de equidad territorial de desarrollo sostenible y armónico con la naturaleza".

También se aprobó el artículo 9° sobre "Equidad, Solidaridad y justicia territorial", el cual establece que el Estado "garantiza un tratamiento equitativo y un desarrollo armónico y solidario entre las diversas entidades territoriales, propendiendo al interés general, no pudiendo establecer diferencias arbitrarias entre ellas". Esta propuesta obtuvo 146 votos a favor, 1 en contra y 6 abstenciones.

El artículo 10° sobre la Plurinacionalidad e interculturalidad en el Estado Regional, también se aprobó con 115 votos a favor, 37 en contra y 2 abstenciones.

Las postulación y elección de los representantes de las entidades territoriales deberán asegurar aspectos como la paridad de género, la probidad y la representatividad territorial. Lo anterior, quedó consagrado en el artículo 11°, el cual fue aprobado por 117 a favor, 28 en contra y 8 abstenciones.

Los artículos 12°, 13°, 14° y 15° fueron aprobados con más de 120 votos a favor. El primero, consagra el "Principio de no tutela entre entidades territoriales", es decir, que "ninguna entidad territorial podrá ejercer cualquier forma de tutela sobre otra entidad territorial". Por otra parte, artículo 13° fija que el Estado "podrá transferir a las entidades territoriales aquellas competencias de titularidad estatal que por su propia naturaleza son susceptibles de transferencia". 

En tanto, en el artículo 14º, se fija que la ley "establecerá el procedimiento para resolución de las distintas contiendas de competencia que se susciten entre el Estado y las entidades territoriales, o entre ellas, las que serán conocidas por el órgano encargado de la justicia constitucional". Mientras, en el artículo 15° se establece que la "libertad de circulación entre entidades territoriales".

Por otra parte, el artículo 16°, denominado "Radicación preferente de competencias", fue aprobado por 129 votos a favor, 11 en contra y 13 abstenciones. En particular, se señala que las funciones públicas "deberán radicarse priorizando la entidad local sobre la regional y ésta última sobre el Estado, sin perjuicio de aquellas competencias que la propia Constitución o las leyes reserven a cada una de estas entidades territoriales".

La misma suerte tuvo el artículo 17°, referido a la "Diferenciación territorial". Fija que el Estado "deberá generar políticas públicas diferenciadas y transferir las competencias que mejor se ajusten a las necesidades y particularidades de los entes territoriales, con los respectivos recursos". 

Las nuevas características de las regiones

La definición de una región quedó establecida en el artículo 18°, donde se señala que "las Regiones autónomas son entidades políticas y territoriales dotadas de personalidad jurídica de derecho público y patrimonio propio que gozan de autonomía para el desarrollo de los intereses regionales". Dicha propuesta obtuvo 109 a favor, 39 en contra y 1 abstención.

Si bien en un momento generó dudas el artículo 20°, referido al "Estatuto regional", finalmente fue aprobado por 105 votos a favor, 47 en contra y 1 abstención. Este señala que cada "Región Autónoma establecerá su propio orden político interno regional el que establecerá los principios fundamentales que rigen la organización y funcionamiento de los órganos regionales, además de las normas sobre gobierno, administración y elaboración de la legislación regional". Algunos convencionales de INN, Chile Digno y Colectivo del Apruebo no se sumaron a la propuesta, al igual que la derecha.

El procedimiento para "elaboración, aprobación y reforma del Estatuto Regional" corrió la misma suerte, luego de que fuera aprobado por 107 votos a favor, 44 en contra y 2 abstenciones. Se trata del artículo 21°, donde se establece que el Estatuto Regional será elaborado y propuesto por la "Asamblea Legislativa Regional respectiva y aprobado con la mayoría absoluta de sus miembros en ejercicio. La propuesta será sometida a un referéndum regional para ser ratificada por la ciudadanía, sin perjuicio del control de constitucionalidad por el órgano competente".

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Sobre las autoridades de las regiones

La columna vertebral de las regiones quedó conformada por un Gobierno Regional, una Asamblea Legislativa y un Consejo Social, los cuales fueron aprobados en el artículo 22° por 111 votos a favor, 40 en contra y 1 abstención. Parte del PC votó en contra de este artículo, al igual que la derecha. Era un anticipo de la complicación que sufriría la idea de tener asambleas legislativas.

Respecto al Gobierno regional, se aprobó el artículo 23°, donde se define que este será el órgano ejecutivo de la región y que tendrá atribuciones como ejercer la función administrativa reglamentaria, así como representar a la región autónoma ante las demás autoridades nacionales e internacionales. Asimismo, el gobernador sería elegido en votación directa y duraría cuatro años con posibilidad de reelección consecutiva por una vez. 

También se aprobó un órgano denominado Consejo de Alcaldes, consagrado en el artículo 24°, el cual tendría un carácter consultivo. Abordaría las problemáticas de la región autónoma, además de promover una coordinación efectiva entre los distintos órganos con presencia regional.

Otro de los órganos aprobados fue el "Consejo Social Regional", consagrado en el artículo 26°. Tendría un carácter consultivo y estaría "encargado de promover la participación popular en los asuntos públicos, del control y de la fiscalización ciudadana de la función pública. Su organización e integración será representativa de las organizaciones de la sociedad civil".

En el artículo 27° se inscriben algunas de las competencias que tendría la región autónoma. Por ejemplo, la organización del Gobierno Regional; la organización político-administrativa y financiera; fomentar el desarrollo social, productivo y económico; coordinar y delegar las competencias constitucionales compartidas con las demás entidades territoriales; entre otras. 

Por otra parte, se aprobó el artículo 28°, referido a las entidades con competencias sobre todo el territorio, donde se establece que la ley "determinará cuáles Servicios Públicos, Instituciones Autónomas o Empresas del Estado [...] mantendrán una organización centralizada y desconcentrada en todo el territorio de la República".

Asimismo, existiría un "Consejo de Gobernaciones" presidido por el Presidente de la República y conformado por las y los Gobernadores de cada región: "Coordinará las relaciones entre el Estado Central y las entidades territoriales". Así quedó consagrado en el artículo 29°, el cual fue aprobado por 109 votos a favor, 43 en contra y 1 abstención.

Entre las atribuciones exclusivas del Gobierno Regional, consagradas en el artículo 35°, se mencionan algunas como presentar el Plan de Desarrollo Regional y el proyecto de presupuesto regional; administrar y ejecutar el presupuesto regional; crear, suprimir o fusionar empleos públicos de su dependencia; entre otros. El artículo fue aprobado por 104 votos a favor, uno más que el cuórum de dos tercios.

Los 28 artículos aprobados en general ahora deberán pasar por un proceso de votación en particular. Según el oficio que fija el procedimiento de votación, "aprobada una propuesta normativa en general, se citará al Pleno a una sesión en la cual se procederá al debate en particular de la propuesta de norma constitucional".

En ese contexto, las indicaciones que hayan sido rechazadas en la comisión, podrán renovarse para la votación particular en el Pleno. Es decir, en la votación en particular se votan las normas aprobadas en general y las indicaciones que hayan "revivido" de la comisión de Forma de Estado. 

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Las normas rechazadas y el traspié de las asambleas legislativas

Una de los artículos que generaba mayores dudas en algunos convencionales, principalmente de la derecha, hacía referencia a la "Cláusula residual". Específicamente, se trata del artículo 19°, que establecía: "Las competencias sobre materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán corresponder a las regiones autónomas, de acuerdo a lo dispuesto en los respectivos estatutos. Asimismo, las competencias que no se hayan asumido por las regiones autónomas en sus estatutos corresponderá al Estado". Fue rechazado por 87 votos a favor, 65 en contra y 1 abstención. Parte de Chile Digno, el Colectivo Socialista, INN, Colectivo del Apruebo y la derecha rechazaron este artículo.

Si bien las Asambleas Legislativas Regionales quedaron consagradas como parte de la organización regional, toda su materia orgánica fue rechazada por el Pleno. Se trata del artículo 25°, que fue rechazado por 100 votos a favor, 51 en contra y 2 abstenciones. Ahí se fijaba que sería un "órgano de representación popular, colegiado, autónomo, plurinacional y paritario, dotado de potestades legislativas, resolutivas y fiscalizadoras en el ámbito de sus competencias, en conformidad a la Constitución y las leyes".

Su composición sería similar al Consejo Regional que figura actualmente en la organización territorial. Pero con cambios relevantes, como la incorporación de escaños reservados. Además, sus integrantes serían elegidos por "sufragio universal, directo y secreto, en conformidad a la ley nacional" y durarían en el cargo cuatro años, con opción de reelección por una vez.

Fue un escenario similar se vivió con las atribuciones exclusivas de la Asamblea Legislativa Regional, descritas en el artículo 31°. Ahí se establecía que este órgano podía dictar leyes regionales sobre materias de competencia de la Región, conforme a la Constitución, así como dictar su reglamento interno de funcionamiento; modificar el Plan de Desarrollo Regional; modificar el proyecto de Presupuesto Regional; suprimir contribuciones y tasas o establecer beneficios tributarios de carácter regional en conformidad a esta Constitución y la ley; y aprobar la creación de empresas públicas regionales; entre otras.

Misma suerte tuvo el artículo 30°, donde se fijaba que las "Regiones Autónomas y Municipios, en conformidad a la Constitución, contarán con todas las competencias necesarias para administrar los Ministerios y Servicios Públicos Regionales". Esta propuesta fue rechazada por 82 votos a favor, 70 en contra y 1 abstención.

En esa misma línea, se rechazó el artículo 32°, donde fijaban las competencias exclusivas de la legislación regional. En ese listado, se incluía la organización política, administrativa y financiera del Gobierno Regional; el desarrollo social, productivo y económico; investigación, tecnología y ciencias en la Región Autónoma; entre otras. 

Asimismo, el artículo 33°, sobre las competencias legislativas concurrentes, también fue rechazado. Ahí se establecía: "El Congreso Plurinacional y cada Asamblea Legislativa Regional tendrán potestades
legislativas concurrentes", entre las cuales destacaban la coordinación tributaria y presupuestaria; creación de instituciones financieras; la suscripción de deuda pública regional y municipal; entre otras.

Sobre la legislación regional, se rechazó el artículo 34°, donde se fijó que las Asambleas Legislativas Regionales "ejercerán la potestad legislativa dentro de la región autónoma correspondiente en conformidad con la Constitución, la ley y el Estatuto Regional. Las leyes regionales sólo podrán regir dentro de los límites territoriales de la región autónoma respectiva".

El último artículo también fue rechazado por 88 votos a favor y 63 en contra. Estaba referido al control y la fiscalización, y ahí se fija que la "Contraloría General de la República, las Contralorías Regionales y la Dirección de Control Municipal, son órganos que ejercerán autonomía con el control y fiscalización del Poder Ejecutivo Central, de los Gobiernos Regionales y de los Municipios, respectivamente".

En esa línea, se agregaba que cada "Región Autónoma contará con una Contraloría Regional que ejerce el control de la legalidad de los actos administrativos y fiscaliza el uso de fondos públicos. Las o los Contralores Regionales serán nombrados por la Asamblea Legislativa Regional".}

Las claves de las normas rechazadas

Entre los convencionales de la comisión de Forma de Estado generó sorpresa la votación del PC, un colectivo que fue clave para que las atribuciones de las asambleas legislativas no lograran avanzar en el Pleno. 

"Aquí el llamado es a conversar con los compañeros del Partido Comunista, convencerlos, invitarlos y también un poco a dejar estas lógicas centralistas del ejercicio del poder [...] cuando uno ve partidos políticos tradicionales votando increíblemente juntos en algo es porque ahí hay alguna concentración de poder que se quiere porteger", dijo la convencional y coordinadora de Forma de Estado, Jennifer Mella (FA).

En esa misma línea, su compañero de coordinación, Adolfo Millabur (Mapuche), invitó a quienes piensan en una sola forma de poder a "descolonizarse, hay sectores aliados naturales que se supone son nuestros y no deben caer en la tentación de no largar ese acostumbrado poder centralizado".

En el PC respondieron rápidamente a las críticas. El rechazo a las normas, según comentan, se fundamentó en la convicción de que las asambleas deben tener atribuciones normativas y no legislativas, ya que eso significaría tener 16 congresos distintos comentó Marcos Barraza (PC).

Según explicó el convencional del PC, eso daría paso a legislaciones diferenciadas por regiones, "si hubiésemos aprobado normas que establecen eso, podría darse el contra sentido que los derechos sociales no fueran universales en todas las regiones y en eso no estamos disponibles".

En ese sentido agregó que "tampoco estamos disponibles para que la huelga y la negociación colectiva exista en una región y en otra región no exista, como lo señalaba la norma propuesta". Si bien Barraza sostuvo que había voluntad para seguir avanzando, la línea roja sería que se mantenga "los derechos sociales no tengan potestad reglamentaria diferenciada por región, porque podría darse el contra sentido de que en una región la vivienda tuviese 100% de cobertura para todas las personas que habitan esa región, y en otra 40%".

¿Qué ocurrirá con estas normas? El instructivo de deliberación y votación del Pleno establece que "en caso de que las normas sean rechazadas en general, serán devueltas a la comisión de origen, para que presente un informe de reemplazo dentro de un plazo de 15 días corridos".

Ahí se podrán ingresar indicaciones en comisión, "se otorgará un plazo de tres días hábiles contados desde la votación, para la presentación de nuevas indicaciones ante la Secretaría de la comisión respectiva. Asimismo, la deliberación y votación en comisión se regirá por las normas generales. Si la propuesta contenida en el informe de reemplazo se rechazara en general por segunda vez en el Pleno, se entenderá definitivamente desechada y por ende excluida del proceso constituyente.

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